| Vad är Europaparlamentet egentligen till för? Liksom parlament i andra demokratier har Europaparlamentet till uppgift att granska den verkställande makten, se hur skattebetalarnas pengar används och att stifta lagar. Men från början fungerade det inte alls så. I lagstiftningsärenden var Europaparlamentet, som då rätt och slätt kallades Europaförsamlingen, endast "rådgivande" och parlamentets åsikt hade ingen som helst tyngd. Lagstiftningen sköttes helt och hållet av regeringarna genom ministerrådet. Men allt eftersom och efter att nya fördrag har trätt i kraft har parlamentets lagstiftningsbefogenheter ökat och i många frågor har Europaparlamentet idag rollen som medlagstiftare och är i enlighet med medbeslutandeförfarandet på jämlik fot med ministerrådet.
Tanken i Romfördraget från 1957 var att lagstiftningen skulle ske genom en tudelad ordning: kommissionen skulle lägga fram förslag som rådet sedan skulle ta ställning till. Det fanns visserligen en massa indirekt folkvalda som sammanträdde i Europaförsamlingen, men deras inflytande över lagstiftningen var i stort sett lika med noll. EU-kommissionen har ännu idag ensam befogenhet att lägga fram förslag om ny lagstiftning, men rådet och parlamentet kan lägga fram en formell begäran om att kommissionen skall lägga fram förslag till lagstiftning. Och framför allt har parlamentet idag möjlighet att göra stora förändringar i de förslag till EU-lagstiftning som läggs fram. Det så kallade medbeslutandeförfarandet infördes i samband med Maastrichtfördraget 1992 och gjorde rådet och parlamentet likställda vid beslut på ett femtontal områden (bland annat den inre marknaden, forskning, miljö, konsumentfrågor, utbildning och folkhälsa.).
Amsterdamfördraget och Nicefördraget har ytterligare utökat antalet områden där medbeslutandeförfarande skall tillämpas. Idag täcker det ett fyrtiotal av EU:s ansvarsområden. Från det tudelade systemet med kommissionen och rådet som enda aktörer har vi idag ett verkligt triangelsystem. Det är fortfarande kommissionen som lägger fram förslag till lagstiftning och åtgärder, men det är rådet och parlamentet som fattar beslut och avgör vad som skall bli verklighet. Det gäller i hög grad områden som direkt berör EU-medborgarnas dagliga liv och leverne.
Och EU:s utveckling mot en parlamentarisk demokrati fortsätter. EU-konventet om Europas framtid ville se en tillämpning av medbeslutandeförfarandet i inte mindre än 80 områden där beslut i rådet fattas med enkla majoriteter. Det gäller exempelvis frågor om asyl, invandring, gränskontroll, straffrättsligt samarbete, polissamarbete, kultur och civilförsvar. Endast frågor som berör författningen i medlemsstaterna eller andra känsliga frågor som skatter eller vissa delar av socialpolitiken, eller utrikespolitik eller försvar, skall inte omfattas av denna regel.
Medbeslutandeförfarandet - så funkar det
EU-kommissionen är ansvarig för att fördragen genomförs och att EU:s gemensamma politik och inre marknad fungerar väl och det är även kommissionen som lägger fram förslag till lagstiftning. Dessa förslag läggs fram samtidigt inför parlamentet och rådet.
Efter att ett av utskotten har tittat närmare på kommissionens förslag avger parlamentet ett yttrande i samband med förstabehandlingen i kammaren. Detta yttrande antas med enkel majoritet. Oftast innehåller parlamentets yttrande förslag till ändringar av kommissionens förslag. Kommissionen fattar sedan beslut om ändringsförslgen och godkänner dem i sin helhet eller delvis och lägger sedan fram ett ändrat förslag till beslut inför rådet.
Om rådet godkänner ändringarna med kvalificerad majoritet (med undantag för områden där enhällighet krävs, exempelvis kultur, medborgarnas fria rörlighet och social trygghet) är förslaget antaget. Men om så inte skulle ske, antar rådet istället något som kallas "rådets gemensamma ståndpunkt" vid första behandlingen. När rådets gemensamma ståndpunkt sedan väl överlämnats till Europaparlamentet har ledamöterna tre månader på sig att avge ett nytt yttrande.
Vid andra behandlingen krävs att en absolut majoritet av alla inskrivna ledamöter röstar "ja" för att förslaget skall antas, med eller utan nya ändringar. Det innebär att minst 314 av det nuvarande parlamentets 626 ledamöter måste rösta för förslaget.
Om parlamentet skulle anta rådets gemensamma ståndpunkt i sin helhet (eller inte har yttrat sig innan tidsfristen på tre månader har löpt ut) har lagförslaget antagits. Om den gemensamma ståndpunkten istället förkastas av parlamentet avslutas förfarandet där och förslaget går i papperskorgen.
Men oftast antar parlamentet ändringsförslag som ska läggas till rådets gemensamma ståndpunkt och som kommissionen sedan skall yttra sig över, varefter rådet på nytt skall fatta beslut om ett ändrat förslag från kommissionen. I detta skede räcker det med kvalificerad majoritet för att rådet ska kunna fatta beslut om parlamentets ändringsförslag, men för de delar som kommissionen sagt nej till, måste rådet vara enhälligt för att man skall kunna köra över kommissionen. Lagförslaget är antaget om rådet godkänner parlamentets samtliga ändringsförslag inom tre månader efter att förslaget tagits emot.
Men om rådet inte godkänner Europaparlamentets ändringar måste man ta till förlikningsförfarandet. För varje lagförslag tillsätts en särskild förlikningskommitté med lika representation, 15 företrädare för rådet och 15 Europaparlamentsledamöter. Bland parlamentets representanter ska det var en vice talman, föredraganden i ärendet och ordföranden för det utskott som berörs. EU-kommissionen deltar i diskussionen för att kunna närma ståndpunkterna till varandra. Oftast lyckas förlikningskommittén utarbeta ett gemensamt förslag som på nytt underställs rådet och parlamentet för godkännande. Vid denna tredje behandling krävs kvalificerad majoritet i rådet och en majoritet av de avlagda rösterna i parlamentet. Lagförslaget antas om rådet och parlamentet godkänner den gemensamma skrivningen. Men om en av institutionerna inte har fattat beslut om att godkänna förslaget när tidsfristen för godkännande har gått ut avslutas förfarandet och förslaget förklaras för "icke antaget".
Sedan Amsterdamfördraget trädde i kraft i maj 1999, alltså några veckor innan den innevarande parlamentsperiodens påbörjades, har nästan 300 lagstiftningsärenden behandlats enligt medbeslutandeförfarandet. En fjärdedel av dessa ärenden har avslutats i första behandlingen och mer än hälften i andra behandlingen. Knappt en fjärdedel av ärendena kommer upp till förlikning, vilket är en andel som tycks minska med tiden och ju mer man använder sig av informella kontakter och "trepartssamtal" mellan parlamentet, rådet och kommissionen för att åstadkomma kompromisser i ett tidigare skede än förlikningen. Hittills har endast tre förlikningsöverenskommelser förkastats i plenum. Överenskommelserna rörde patentbarhet på biotekniska uppfinningar (mars 1995), offentlig upphandling (juli 2001) och liberalisering av hamntjänster (november 2003). När det gäller offentlig upphandling har kommissionen lagt fram ett nytt lagstiftningsförslag som i större utsträckning tar hänsyn till parlamentets åsikter (se faktabladet om finansiella tjänster).
Övriga förfaranden
Rådfrågningsförfarandet, som användes ofta i EU:s barndom, tillämpas idag bara på vissa "känsliga områden där det krävs enhällighet i rådet (gäller till exempel skattefrågor, näringslivspolitik och planfrågor), och två områden där kvalificerad majoritet krävs (jordbruks- och konkurrenspolitik). Parlamentet kan varken hindra rådet från att anta lagstiftningsförslag eller ändringsförslag. Men kommissionen har möjlighet att beakta parlamentets synpunkter och göra ändringar i sitt förslag. Kommissionens förslag kan sedan endast ändras av rådet om rådet är enigt.
Samarbetsförfarandet infördes 1987 genom enhetsakten för att parlamentet skulle få ökad tyngd, men innebär ändå att rådet har sista ordet. Om parlamentet avvisar rådets gemensamma ståndpunkt måste rådet anta lagförslaget med enhällighet. Om parlamentet gör ändringar i förslaget skall kommissionen ändra skrivningarna i förslaget och rådet kan endast göra ytterligare ändringar om det sker i enighet. Detta förfarande har nästan försvunnit eftersom medbeslutandeförfarandet tillämpas alltmer. Idag berör det endast ett litet antal beslut som rör den ekonomiska och montära unionen.
Samtyckesförfarandet inrättatdes genom europeiska enhetsakten. Enligt detta förfarande krävs att parlamenter ger rådet sitt samtycke till att nya länder ansluter sig till EU och nya associeringsavtal undertecknas. Parlament kan godta eller förkasta förslag men inte göra ändringar. Parlamentets beslut måste fattas av en absolut majoritet av dess ledamöter. Samtyckesyttrandet utsträcktes i Maastrichtfördrageta till att gälla enhetlig vallagstiftning och rätten till rörlighet och uppehälle och bestämmelserna om struktur- och sammanhållningsfonderna. I Amsterdamfördraget anges även att förfarandet skall tillämpas i händelse av att beslut skall fattas om straffåtgärder mot ett medlemsland som upprepade gånger på ett allvarligt sätt brutit mot de grundläggande rättigheterna.
|
