Nadnárodní rozhodovací postupy

Členské státy Evropské unie svým členstvím vyjádřily souhlas s přenesením některých svých pravomocí v určených oblastech politik na orgány EU. Tyto orgány tedy v rámci svých legislativních, výkonných a rozpočtových postupů, postupů jmenování a kvazi-ústavních postupů přijímají závazná nadnárodní rozhodnutí.

Historický vývoj (1.1.1, 1.1.2, 1.1.3, 1.1.4 a 1.1.5)

Římská smlouva svěřila Komisi pravomoc k předkládání návrhů a vyjednávání, zejména v rámci legislativní činnosti a vnějších hospodářských vztahů. Rozhodovací pravomoci přiznala Radě a v případě jmenování zástupcům vlád členských států. Parlamentu byly uděleny poradní pravomoci. Úloha Parlamentu postupně rostla jak v rozpočtové oblasti, díky reformám v letech 1970 a 1975, tak v oblasti zákonodárné na základě Jednotného evropského aktu a všech následujících smluv, počínaje Maastrichtskou smlouvou, která zavedla postup spolurozhodování s Radou a rovněž posílila úlohu Parlamentu při jmenováních. Jednotný evropský akt kromě toho přiznal Parlamentu také pravomoc schvalovat ratifikaci smluv o přistoupení a o přidružení; Maastrichtská smlouva pak tuto pravomoc rozšířila na určité druhy mezinárodních smluv. Zásadní pokrok na cestě k demokratizaci Společenství přinesla Amsterodamská smlouva, která zjednodušila postup spolurozhodování, rozšířila jej o další oblasti a posílila úlohu Parlamentu při jmenování Komise. Stejným směrem se ubírala i Niceská smlouva, která rovněž výrazně rozšířila pravomoci Parlamentu. Postup spolurozhodování (kdy Parlament má stejné pravomoci jako Rada) se začal vztahovat na téměř všechny nové oblasti, o nichž Rada měla právo rozhodovat kvalifikovanou většinou. Parlament taktéž získal stejné pravomoci jako členské státy při předávání sporů Soudnímu dvoru. Lisabonská smlouva je dalším kvalitativním krokem na cestě k naprosté rovnoprávnosti Parlamentu s Radou v oblasti legislativní činnosti a financování EU.

Legislativní postupy[1]

A. Řádný legislativní postup (články 289 a 294 SFEU)

1. Oblast působnosti

Lisabonská smlouva doplnila dalších 40 právních základů, zejména pokud jde o prostor svobody, bezpečnosti a práva a o zemědělství, díky nimž má nyní Parlament při rozhodování o legislativních aktech stejnou váhu jako Rada. Řádný legislativní postup, jenž byl dříve nazýván postupem spolurozhodování, se tedy uplatňuje u 85 právních základů. Řádný legislativní postup zahrnuje hlasování kvalifikovanou většinou v Radě (článek 294 SFEU). Nevztahuje se však na několik důležitých oblastí, v nichž musí Rada rozhodovat jednomyslně, například na fiskální politiku týkající se přímého zdanění či na nadnárodní aspekty rodinného práva.

2. Postup

Řádný legislativní postup je tvořen stejnými fázemi jako bývalý postup spolurozhodování. Znění SFEU se však podstatně změnilo, zejména aby se v rámci tohoto postupu zdůraznila rovnocenná úloha Rady a Parlamentu.

a. Návrh Komise

b. První čtení v Parlamentu

Parlament přijímá stanovisko prostou většinou.

c. První čtení v Radě

Rada přijímá svůj postoj kvalifikovanou většinou.

V oblasti sociálního zabezpečení a policejní a soudní spolupráce v trestních věcech může být návrh předložen Evropské radě na žádost jednoho z členských států (články 48 a 82 SFEU), čímž se řádný legislativní postup pozastaví do doby, než Evropská rada vrátí návrh zpět Radě (nejpozději do čtyř měsíců). V případě článku 82 může nejméně devět členských států rozhodnout o pokračování jednání v rámci posílené spolupráce (článek 20 SEU a články 326–334 SFEU).

Pokud Rada schválí postoj Parlamentu, je akt přijat ve znění, které odpovídá postoji Parlamentu.

d. Druhé čtení v Parlamentu

Po obdržení postoje Rady má Parlament tři měsíce na to, aby přijal rozhodnutí. Parlament může:

• schválit návrh pozměněný Radou, nebo nepřijmout žádné rozhodnutí; v obou případech je akt přijat ve znění přijatém Radou;
• zamítnout postoj Rady nadpoloviční většinou svých poslanců; akt není přijat a postup je ukončen;
• přijmout nadpoloviční většinou svých členů pozměňovací návrhy k postoji Rady, které jsou předloženy Komisi a Radě ke sdělení stanoviska.

e. Druhé čtení v Radě

• Pokud Rada přijme kvalifikovanou většinou a případně jednomyslně, pokud Komise vydala negativní stanovisko, všechny pozměňovací návrhy Parlamentu do tří měsíců od jejich obdržení, je akt přijat.
• V opačném případě je ve lhůtě šesti týdnů svolán dohodovací výbor.

f. Dohodovací řízení

• Dohodovací výbor je složen ze stejného počtu zástupců Rady a Parlamentu a podporu mu poskytuje Komise. Jeho úkolem je projednat postoj Parlamentu a Rady a do šesti týdnů se shodnout na společném znění, které podpoří kvalifikovaná většina zástupců Rady a většina zástupců Parlamentu.
• Pokud dohodovací výbor nedosáhne dohody o společném znění v dané lhůtě, postup se ukončí a akt není přijat.
• Pokud je společný návrh přijat, je zaslán Radě a Parlamentu ke schválení.

g. Závěr postupu (třetí čtení)

• Rada a Parlament mají na schválení společného návrhu šest týdnů. Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou, Parlament většinou odevzdaných hlasů.
• Pokud Rada i Parlament společný návrh schválí, akt je přijat.
• Pokud jeden z orgánů společný návrh v této lhůtě neschválí, postup je ukončen a akt není přijat.

V posledních letech výrazně vzrostl počet dohod v prvním čtení, kterému předcházela neformální jednání mezi Radou a Parlamentem.

Evropská rada má možnost uplatnit prostřednictvím překlenovacích ustanovení řádný legislativní postup i v oblastech, jež jsou z tohoto postupu vyňaty (například sociální politika - čl. 153 odst. 2).

B. Postup konzultace

Dříve, než Rada přijme rozhodnutí, musí vzít na vědomí stanovisko Parlamentu a případně také stanoviska Hospodářského a sociálního výboru a Výboru regionů. Konzultace je její povinností, a pokud tak neučiní, je akt nezákonný a může být Soudním dvorem zrušen (viz rozsudek ve věcech 138 a 139/79). Pokud má Rada v úmyslu návrh podstatným způsobem změnit, musí znovu konzultovat Parlament (rozsudek ve věci 65/90).

C. Postup souhlasu

1. Oblast působnosti

Od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost se postup souhlasu uplatňuje zejména na horizontální doložku rozpočtové flexibility, jak je uvedeno v článku 352 (bývalý článek 308 Smlouvy o ES). Dalšími příklady jsou boj proti diskriminaci (čl. 19 odst. 1 SFEU) a členství v Unii (článek 49 a 50 SEU). Parlament musí také vyjádřit souhlas s dohodami o přidružení (článek 217 SFEU), dohodou o přistoupení Unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (čl. 6 odst. 2 SEU) a dohodami vytvářejícími zvláštní institucionální rámec, které mají významný dopad na rozpočet nebo se týkají oblastí, na něž se vztahuje řádný legislativní postup (čl. 218 odst. 6 SFEU).

2. Postup

Parlament projedná návrh aktu, který mu zaslala Rada, rozhodne o jeho schválení (nemůže jej pozměnit) nadpoloviční většinou odevzdaných hlasů. Podle Smlouvy nemá Parlament žádnou formální pravomoc zabývat se návrhem Komise v předchozích fázích postupu, avšak na základě interinstitucionálních dohod se Parlament projednávání běžně účastní neformálně (viz jednací řád Parlamentu).

Rozpočtový proces (viz 1.2.5)

Postupy jmenování

A. Parlament volí předsedu Komise (čl. 14 odst. 1 Smlouvy o EU) (viz také 1.3.8).

B. Evropská rada jmenuje kvalifikovanou většinou vysokého představitele pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku (čl. 18 odst. 1 Smlouvy o EU).

C. Rada jmenuje kvalifikovanou většinou:

• další osoby, které navrhla jmenovat členy Komise, po společné dohodě se zvoleným předsedou Komise (čl. 17 odst. 7 SEU).

D. Rada schvaluje seznam:

• členů Účetního dvora (článek 286 SFEU) po konzultaci s Evropským parlamentem a na základě návrhů předložených členskými státy;
• členů Výboru regionů a Evropského hospodářského a sociálního výboru a jejich náhradníků, který byl sestaven v souladu s návrhy jednotlivých členských států (články 301, 302 a 305 SFEU).

E. Parlament jmenuje evropského veřejného ochránce práv (článek 228 SFEU).

Uzavírání mezinárodních dohod

Evropská unie získala právní subjektivitu, a proto může nyní uzavírat mezinárodní dohody (článek 218 SFEU). Podle Lisabonské smlouvy musí Evropský parlament vyjádřit souhlas s jakoukoli dohodou uzavřenou v oblasti společné obchodní politiky a rovněž ve všech oblastech, na jejichž politiky se v EU vztahuje řádný legislativní postup. S výjimkou dohod o přidružení a přistoupení Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou o dohodách, jež ohrožují kulturní a jazykovou rozmanitost Unie, a o dohodách v oblastech, kde je pro přijetí vnitřních aktů Unie vyžadována jednomyslnost.

• Postup: Komise nebo vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku vydá doporučení Radě a Rada vymezí mandát pro jednání a jmenuje vyjednavače Unie (Komisi či vysokého představitele), aby vedl jednání; Evropský parlament je okamžitě a plně informován ve všech etapách tohoto postupu (čl. 218 odst. 10).
• Rozhodnutí: Rada, kvalifikovanou většinou, s výjimkou výše uvedených oblastí.
• Úloha Parlamentu: U většiny dohod se vyžaduje postup souhlasu (viz výše), v případě dohod týkajících se výlučně společné zahraniční a bezpečnostní politiky postup konzultace.

Kvazi-ústavní postupy

A. Systém vlastních zdrojů (článek 311 SFEU)

• návrh: Komise;
• úloha Parlamentu: konzultace;
• rozhodnutí: Rada, jednomyslně, pokud byl návrh schválen členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy.

B. Ustanovení o volbě poslanců Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách (článek 223 SFEU)

• návrh: Parlament;
• rozhodnutí: Rada, jednomyslně, po obdržení souhlasu Parlamentu a po doporučení návrhu ke schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy.

C. Přijetí statutu poslanců Evropského parlamentu (čl. 223 odst. 2 SFEU) a statutu evropského veřejného ochránce práv (čl. 228 odst. 4 SFEU)

• návrh: Parlament;
• úloha Komise: stanovisko;
• úloha Rady: souhlas (kvalifikovanou většinou s výjimkou pravidel nebo podmínek týkajících se zdanění současných nebo bývalých poslanců, kde se vyžaduje jednomyslnost);
• rozhodnutí: Parlament.

D. Změna Protokolu o statutu Soudního dvora (článek 281 SFEU)

• návrh: Soudní dvůr (po konzultaci s Komisí) nebo Komise (po konzultaci se Soudním dvorem);
• rozhodnutí: Rada a Parlament (řádným legislativním postupem).

Úloha Evropského parlamentu

Na mezivládní konferenci v roce 2000 předložil Parlament několik návrhů na zvýšení počtu oblastí, na něž by se měl vztahovat řádný legislativní postup (dříve „postup spolurozhodování“). Parlament rovněž opakovaně vyjádřil stanovisko, že pokud se jednomyslné schvalování změní na schvalování kvalifikovanou většinou, měl by se automaticky použít postup spolurozhodování. Niceská smlouva tento postoj sice podpořila, ale hlasování kvalifikovanou většinou ještě neuvedla v plný soulad s postupem spolurozhodování. Zjednodušení postupů tedy bylo jednou z hlavních záležitostí, o nichž jednal Konvent o budoucnosti Evropy. Bylo navrženo zrušit postupy spolupráce a konzultace, zjednodušit postup spolurozhodování a rozšířit ho na veškeré legislativní oblasti a omezit postup souhlasu na ratifikaci mezinárodních dohod. Mnohá tato zlepšení byla provedena Lisabonskou smlouvou (1.1.5).

Pokud jde o postupy jmenování, Lisabonská smlouva neomezila vysoký počet různých postupů, ačkoli bylo dosaženo určitého zefektivnění. V některých případech se stále uplatňuje jednomyslnost, která snadno vyvolává politické spory a omezuje vliv Parlamentu. K určitému pokroku došlo zvláště po vstupu Niceské smlouvy v platnost, jíž se jednomyslné rozhodnutí o jmenování předsedy Komise nahradilo jmenováním kvalifikovanou většinou. Lisabonská smlouva navíc stanoví, že předsedu Komise volí Evropský parlament. Při jmenování nově zvoleného předsedy po řádné konzultaci s Parlamentem musí být náležitě zohledněny výsledky voleb do Evropského parlamentu. Je to základem politické legitimity a odpovědnosti Evropské komise. Tato ustanovení byla poprvé provedena po volbách do Evropského parlamentu v roce 2014. Skupina Evropské lidové strany (Křesťanští demokraté) byla po volbách největší skupinou v Evropském parlamentu, a proto se Evropská rada dohodla na navržení Jeana-Clauda Junckera na funkci předsedy Evropské komise.

 

Martina Schonard

11-2023