Freier Warenverkehr
Der freie Warenverkehr wurde durch den Abbau von Zöllen und anderen nichttarifären Hemmnissen gefördert. Grundsätze wie gegenseitige Anerkennung und Normung führten zu einer Weiterentwicklung des Binnenmarktes. Mit dem neuen Rechtsrahmen aus dem Jahr 2008 wurden der freie Warenverkehr, die Marktüberwachung auf EU-Ebene und die CE-Kennzeichnung (Kennzeichnung der europäischen Konformität) gestärkt. Jedoch gibt es nach wie vor Herausforderungen in Bezug auf die Harmonisierung des Binnenmarktes, da der uneingeschränkte freie Warenverkehr immer noch durch die COVID-19-Pandemie und andere Faktoren behindert werden kann.
Rechtsgrundlage
Artikel 26 und Artikel 28 bis 37 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).
Ziele
Das Recht auf freien Verkehr von aus den Mitgliedstaaten stammenden Waren sowie denjenigen Waren aus Drittstaaten, die sich in den Mitgliedstaaten im freien Verkehr befinden, gehört zu den Grundsätzen des Vertrags (Artikel 28 AEUV). Ursprünglich wurde der freie Warenverkehr als ein Element einer Zollunion zwischen den Mitgliedstaaten angesehen, die die Abschaffung von Zöllen, mengenmäßigen Beschränkungen im Handel und Maßnahmen mit gleicher Wirkung sowie die Festlegung eines gemeinsamen Außenzolls für die Union beinhalten sollte. Später verlagerte sich der Fokus auf den Abbau noch bestehender Hindernisse für den freien Warenverkehr mit dem Ziel, einen Binnenmarkt zu schaffen.
Errungenschaften
Der Abbau der Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen (Kontingente) zwischen den Mitgliedstaaten wurde zum 1. Juli 1968 abgeschlossen. Die ergänzenden Ziele, das Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung und die Harmonisierung der betreffenden nationalen Rechtsvorschriften, konnten bis dahin jedoch nicht verwirklicht werden. Diese Ziele rückten in den Mittelpunkt der anhaltenden Bemühungen zur Verwirklichung des freien Warenverkehrs.
A. Verbot von Abgaben mit zollgleicher Wirkung: Artikel 28 Absatz 1 und Artikel 30 AEUV
In Ermangelung einer Begriffsbestimmung des oben genannten Begriffs im Vertrag musste er durch die Rechtsprechung definiert werden. Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) betrachtet als Abgabe mit zollgleicher Wirkung unabhängig von ihrer Bezeichnung und von der Art ihrer Erhebung eine „einseitig auferlegte Belastung [...], die dadurch, dass sie speziell die aus einem Mitgliedstaat eingeführten Waren, nicht aber gleichartige einheimische Waren trifft, jene Waren verteuert und damit die gleiche Auswirkung auf den freien Warenverkehr hat wie ein Zoll“ (verbundene Rechtssachen 2/62 und 3/62 und Rechtssache 232/78).
B. Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen: Artikel 34 und Artikel 35 AEUV
Der EuGH vertrat in seinem Urteil in der Rechtssache Dassonville die Auffassung, dass jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel (ob unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell) zu behindern, als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung anzusehen ist (siehe Rechtssache 8/74 vom 11. Juli 1974 und Rechtssache C-320/03 vom 15. November 2005, Randnummern 63 bis 67). Im Urteil Cassis de Dijon entwickelte der Gerichtshof seine Rechtsprechung weiter und stellte den Grundsatz auf, dass jedes Erzeugnis, das in einem Mitgliedstaat entsprechend den lauteren und traditionellen Vorschriften und den Produktionsverfahren dieses Landes hergestellt und in Verkehr gebracht wird, Zugang zu dem Markt jedes anderen Mitgliedstaats haben muss. Dies waren die wesentlichen Argumente, die der Debatte zur Festlegung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung zugrunde lagen, der Anwendung findet, wenn keine Harmonisierung erfolgt ist. Daher sind die Mitgliedstaaten auch dann, wenn keine EU-Harmonisierungsmaßnahmen (sekundäres EU-Recht) vorliegen, verpflichtet, Waren, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und in Verkehr gebracht wurden, Zugang zu ihrem Markt zu gewähren.
Von Bedeutung ist, dass der Anwendungsbereich von Artikel 34 AEUV durch das Urteil in der Rechtssache Keck eingeschränkt wurde, dem zufolge bestimmte Verkaufsmodalitäten nicht in den Anwendungsbereich des Artikels fallen, sofern sie nichtdiskriminierend sind (d. h. für alle betroffenen Wirtschaftsteilnehmer gelten, die ihre Tätigkeit im Inland ausüben, und den Absatz der inländischen Erzeugnisse und der Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten rechtlich wie tatsächlich in der gleichen Weise berühren).
C. Ausnahmen vom Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen
Laut Artikel 36 AEUV dürfen Mitgliedstaaten aus nichtwirtschaftlichen Gründen wie öffentliche Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit Beschränkungen verhängen, die mengenmäßigen Obergrenzen entsprechen. Diese Ausnahmen sollten eng ausgelegt werden und dürfen nicht zu willkürlicher Diskriminierung oder einer verschleierten Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten führen. Sie müssen unmittelbar dem öffentlichen Interesse dienen und im Hinblick auf das beabsichtigte Schutzniveau verhältnismäßig sein.
Der Gerichtshof hat in der Rechtssache Cassis de Dijon bestätigt, dass die Mitgliedstaaten bestimmte nationale Maßnahmen von den EU-Handelsbeschränkungen ausnehmen dürfen, sofern sie verbindlichen Anforderungen genügen. Dazu zählen etwa eine wirksame Steueraufsicht, der Schutz der öffentlichen Gesundheit, die Lauterkeit von Handelsgeschäften und der Verbraucherschutz. Die Mitgliedstaaten müssen die Kommission über diese Ausnahmen informieren. Für die Beobachtung solcher Maßnahmen wurden Verfahren für den Informationsaustausch und ein Überwachungssystem eingerichtet. Aktualisiert und formalisiert wurden diese Verfahren in der Verordnung (EU) 2019/515 über die gegenseitige Anerkennung von Waren, die 2019 angenommen wurde und mit der die vorherige Verordnung aufgehoben wurde.
D. Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften
Durch die Verabschiedung von Rechtsvorschriften zur Harmonisierung wurde es möglich, Hindernisse zu beseitigen (etwa indem nationale Bestimmungen unanwendbar wurden) und gemeinsame Regeln zu schaffen, die sowohl den freien Warenverkehr sicherstellen als auch der Erfüllung weiterer Ziele des Vertrags über die Europäische Union wie dem Umweltschutz, dem Verbraucherschutz oder dem Wettbewerb dienen.
Der Harmonisierungsprozess in der EU wurde durch die Einführung der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit für Richtlinien, die den Binnenmarkt betreffen, gestrafft, wie in Artikel 95 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der durch den Vertrag von Maastricht geänderten Fassung dargelegt wurde. Um zu verhindern, dass im Zuge der Harmonisierung sämtliche Detailfragen geklärt werden müssen, wurde mit dem Weißbuch der Kommission aus dem Jahr 1985 ein „neuer Ansatz“ eingeführt, dessen Schwerpunkt auf der gegenseitigen Anerkennung nationaler Vorschriften lag. Im Rahmen dieses durch Entschließungen und Beschlüsse des Rates bestätigten Ansatzes bleibt die Harmonisierung auf grundlegende Anforderungen beschränkt und kommt nur dann zum Tragen, wenn die nationalen Regelungen nicht gleichwertig sind und den Handel behindern. Diese Methode zielt darauf ab, durch die technische Harmonisierung ganzer Wirtschaftszweige den freien Warenverkehr sicherzustellen und einen Schutz des öffentlichen Interesses auf hohem Niveau beizubehalten. Von ihr betroffen sind unter anderem Bereiche wie Spielzeug, Baustoffe, Maschinen, Gasverbrauchseinrichtungen und Telekommunikationsendgeräte.
E. Vollendung des Binnenmarkts
Die Schaffung des Binnenmarkts erforderte die Beseitigung sämtlicher noch verbleibender Hindernisse für den freien Warenverkehr. Das Weißbuch der Kommission (1985) enthielt eine Auflistung der physischen und technischen Hindernisse sowie der Maßnahmen, die die Gemeinschaft zu deren Beseitigung ergreifen sollte. Die meisten dieser Maßnahmen wurden in der Zwischenzeit angenommen. Dennoch sind weitere tiefgreifende Reformen des Binnenmarkts erforderlich, damit dieser den Herausforderungen des technologischen Fortschritts standhält, und einige nichttarifäre Hemmnisse bestehen ebenfalls fort.
Rolle des Europäischen Parlaments
Das Europäische Parlament ist stets nachdrücklich für die Vollendung des Binnenmarkts eingetreten und hat insbesondere die Bedeutung des „neuen Ansatzes“ für die Förderung des freien Warenverkehrs hervorgehoben. Es hat bei der Gestaltung der Harmonisierungsrichtlinien eine ausschlaggebende Rolle gespielt und war umfassend am neuen Rechtsrahmen beteiligt, der 2008 verabschiedet wurde und die Umsetzung und Durchsetzung der den Binnenmarkt betreffenden Rechtsvorschriften zum Gegenstand hat. Dem Europäischen Parlament ging es vor allem darum sicherzustellen, dass alle Marktteilnehmer für die Konformität und Sicherheit der Produkte verantwortlich sind, sowie um die Verbesserung der Sichtbarkeit und des Bekanntheitsgrads der CE-Kennzeichnung unter den Verbrauchern. Es ist nach wie vor in dieser Hinsicht aktiv und arbeitet gegenwärtig am Angleichungspaket, das neun Richtlinien umfasst, mit denen zahlreiche Produkte wie Aufzüge, pyrotechnische Gegenstände und Explosivstoffe reguliert werden.
In seiner Entschließung vom 8. März 2011 forderte das Europäische Parlament die Schaffung eines einheitlichen Marküberwachungssystems für alle Produkte, was im Jahr 2013 im Gesetzgebungspaket für den Bereich Produktsicherheit und Marktüberwachung mündete. Im April 2019 nahm das Europäische Parlament die Verordnung (EU) 2019/1020 an, um die Marktüberwachung zu stärken und die Konformität von Produkten sicherzustellen. 2021 schlug die Kommission eine neue Verordnung vor, um weiterhin für die Sicherheit von Non-Food-Verbraucherprodukten zu sorgen. Die aktualisierten Vorschriften zur Produktsicherheit, mit denen darauf abgezielt wird, hohe Sicherheitsstandards für alle in der EU sowohl online als auch offline verkauften Produkte sicherzustellen, wurde im März 2023 formell vom Europäischen Parlament gebilligt, infolgedessen am 10. Mai 2023 die Verordnung über die allgemeine Produktsicherheit veröffentlicht wurde.
Normung ist für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts von entscheidender Bedeutung. Harmonisierte europäische Normen tragen zum Funktionieren des freien Warenverkehrs im Binnenmarkt, zu mehr Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen in der EU und zum Schutz der Gesundheit und Sicherheit der Verbraucher sowie zum Umweltschutz bei. Um die Reform des Normungssystems inhaltlich zu verbessern, nahm das Europäische Parlament am 21. Oktober 2010 die Entschließung zur Zukunft der europäischen Normung an.
Die Kommission legte am 2. Februar 2022 eine neue Normungsstrategie vor, um einen widerstandsfähigen, grünen und digitalen Binnenmarkt zu fördern, und schlug Änderungen an der Normungsverordnung aus dem Jahr 2012 vor. In weiterer Folge wurde am 14. Dezember 2022 die Verordnung (EU) 2022/2480 verabschiedet, mit der der Rechtsrahmen der EU für die Festlegung von Normen aktualisiert wurde. Der Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz (IMCO) hielt am 23. Januar 2023 eine Anhörung zur Erörterung der bisherigen und künftigen Entwicklungen in der Normungspolitik ab, an der sich auch die Kommission und verschiedene Interessenträger beteiligten.
Aufbauend auf der neuen Normungsstrategie veröffentlichte die Kommission am 30. März 2022 einen Vorschlag zur Harmonisierung der Vermarktung von Bauprodukten, in dem sie sich speziell auf die Normung für einen grünen Binnenmarkt konzentrierte. Am 10. April 2024 nahm das Europäische Parlament nach erfolgreichen interinstitutionellen Verhandlungen seinen Standpunkt zu dem Vorschlag an. Mit den neuen Vorschriften wird der Anwendungsbereich der Verordnung durch entsprechende technische Spezifikationen auf gebrauchte und wiederaufbereitete Produkte ausgeweitet, die Bestimmungen für Wirtschaftsakteure im Baugewerbe werden an den neuen Rechtsrahmen und die Verordnungen über die Marktüberwachung und über Ökodesign angepasst und ein digitales Produktpasssystem für Bauprodukte wird eingerichtet.
In der achten Wahlperiode konzentrierten sich die Bemühungen auf die Arbeit an Verordnungen über Seilbahnen, Gasverbrauchseinrichtungen, medizinische Geräte und persönliche Schutzausrüstungen sowie auf die eCall-Verordnung über Anforderungen für die Typgenehmigung zur Einführung des auf dem 112-Notruf basierenden bordeigenen eCall-Systems in Fahrzeugen. Im Rahmen des Pakets zur Kreislaufwirtschaft nahm das Europäische Parlament Rechtsvorschriften über die Bereitstellung von Düngeprodukten mit CE-Kennzeichnung auf dem Binnenmarkt an (Verordnung (EU) 2019/1009).
Untersuchungen aus dem Jahr 2019 zufolge lassen sich die Vorteile, die sich aus dem Grundsatz des freien Warenverkehrs und den damit zusammenhängenden Rechtsvorschriften ergeben, schätzungsweise auf 386 Mrd. EUR jährlich beziffern. Allerdings bestehen nach wie vor Hindernisse für die Verwirklichung eines freien Warenverkehrs ohne jegliche Einschränkungen. Die Existenz dieser Hindernisse wurde in einer im November 2020 veröffentlichten Studie festgestellt, in der nationale Vorschriften, mit denen der freie Waren- und Dienstleistungsverkehr und die Niederlassungsfreiheit auf dem EU-Binnenmarkt eingeschränkt werden, analysiert wurden. Eine Schlussfolgerung lautet, dass der EU-Binnenmarkt zwar das weltweit größte und erfolgreichste Beispiel für wirtschaftliche Integration ist, es aber nach wie vor unverhältnismäßige Hindernisse für den freien Warenverkehr gibt.
Während der COVID-19-Pandemie betonte das Europäische Parlament in seiner Entschließung vom 17. April 2020 die dringende Notwendigkeit eines Offenhaltens der EU-Binnengrenzen für Waren und hob die Rolle des Binnenmarktes für den gemeinsamen Wohlstand in der EU und als eine grundlegende Antwort auf die Krise hervor. Die Kommission schlug in ihrer Mitteilung vom 15. Mai 2020 eine koordinierte Strategie vor, um die Freizügigkeit wiederherzustellen und die Kontrollen an den Binnengrenzen aufzuheben. Dieses kooperative Vorgehen war ausschlaggebend dafür, dass grundlegende Güter, darunter medizinische Bedarfsgüter und medizinische Ausrüstung, innerhalb EU verbracht werden konnten, wodurch die Auswirkungen der von den Mitgliedstaaten verhängten Beschränkungen des Grenzübertritts eingedämmt wurden.
In seiner Entschließung vom 19. Juni 2020 wies das Europäische Parlament darauf hin, dass der Schengen-Raum eine geschätzte Errungenschaft ist, die im Zentrum des Projekts der Europäischen Union steht, und forderte die Mitgliedstaaten auf, die Einschränkungen der Freizügigkeit zurückzunehmen und ihre Bemühungen um die Vollendung der Schengen-Integration zu verstärken.
In einem Webinar der Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz im November 2020 wurden die Auswirkungen der Pandemie auf den freien Waren-, Dienstleistungs- und Personenverkehr analysiert. Dabei wurde der Verkehr von Waren im Bereich der Gesundheitsversorgung, etwa von persönlicher Schutzausrüstung, erörtert, und es wurde hervorgehoben, dass eine bessere Koordinierung der EU bei der Vergabe öffentlicher Aufträge und beim freien Warenverkehr im Hinblick auf künftige Krisen erforderlich ist. In einer im Februar 2021 vorgestellten Nachfolgestudie wurden die Auswirkungen der Pandemie auf den Binnenmarkt und den Verbraucherschutz weiter untersucht und zusätzliche Maßnahmen vorgeschlagen, um die Widerstandsfähigkeit des EU-Binnenmarkts gegenüber künftigen Krisen zu stärken.
Das Europäische Parlament spielte auch eine entscheidende Rolle bei der Zollharmonisierung, die schließlich zur Einrichtung der Single-Window-Umgebung der EU für den Zoll durch die Verordnung (EU) 2022/2399 führte. Diese Verordnung wird ihre Wirkung in den kommenden zehn Jahren entfalten, beginnend mit dem Single-Window-System der Europäischen Union für den Austausch von Bescheinigungen im Zollbereich (EU CSW-CERTEX), das seit 2017 im Pilotmodus läuft. In der Anfangsphase bis 2025 soll der zwischenstaatliche Austausch an den EU-Grenzen verbessert werden, insbesondere im Zusammenhang mit Nichtzollverfahren. In der darauffolgenden Phase, die im Jahr 2031 beginnt, wird ein System unter Beteiligung von Unternehmen und Regierungen eingerichtet, um die Abfertigungsverfahren für Unternehmen bei der Ein- oder Ausfuhr von Waren zu vereinfachen. Damit sollen die aktuellen Handelshemmnisse wesentlich verringert werden.
Im Dezember 2022 wurden in einer vom IMCO-Ausschuss in Auftrag gegebenen Studie der Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität die unterschiedlichen Zollverfahren der Mitgliedstaaten für in die EU eingeführte Produkte analysiert. Da diese unterschiedlichen Verfahren zu Handelshemmnissen und Verzerrungen im Binnenmarkt führen, bestand eine der vorgeschlagenen Lösungen in der Schaffung einer europäischen Zollagentur.
Außerdem legte die Kommission am 17. Mai 2023 eine Mitteilung vor, in der es um eine umfassende Anstrengung zur Modernisierung des Zollrahmens der EU ging. Ein wesentliches Element des Vorschlags zur Modernisierung ist die Schaffung einer EU-Zolldatenplattform, die von einer neu einzurichtenden EU-Zollbehörde verwaltet werden soll. Diese Plattform soll als ein großes Datendepot zur Aufdeckung von Betrug und Verstößen dienen, den Datenaustausch zwischen der EU und Drittländern ermöglichen und die Zusammenarbeit der Zollbehörden der EU-Mitgliedstaaten fördern.
Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie auf der Website des Ausschusses für Binnenmarkt und Verbraucherschutz.
Barbara Martinello