EU on kehittänyt toimintapolitiikan, jolla tuetaan Länsi-Balkanin maiden asteittaista yhdentymistä unioniin. Kroatia liittyi unioniin 1. heinäkuuta 2013 ensimmäisenä näistä seitsemästä maasta, ja Montenegro, Serbia, Pohjois-Makedonia ja Albania ovat virallisesti ehdokasvaltioita. Liittymisneuvottelut on käynnistetty ja neuvottelulukuja on avattu Montenegron ja Serbian kanssa ja Bosnia ja Hertsegovina sekä Kosovo ovat mahdollisia ehdokasvaltioita.

Oikeusperusta

  • Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) V osasto: EU:n ulkoinen toiminta
  • Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 207 artikla: kansainväliset kauppasopimukset
  • SEU:n 49 artikla: haku- ja jäsenyyskriteerit

Tavoitteet

EU:n tavoitteena on saada aikaan rauhaa, vakautta ja talouskehitystä Länsi-Balkanilla sekä tarjota alueen maille mahdollisuus yhdentyä unioniin.

Tausta

Vuonna 1999 EU käynnisti vakautus- ja assosiaatioprosessin, joka muodostaa kehyksen EU:n ja alueen maiden suhteille, ja laati vakaussopimuksen, joka on laajempi aloite, jossa ovat mukana kaikki merkittävät kansainväliset toimijat. Vakaussopimus korvattiin vuonna 2008 alueellisella yhteistyöneuvostolla. Eurooppa-neuvosto vahvisti vuonna 2003 huippukokouksessa Thessalonikissa, että kaikki vakautus- ja assosiaatioprosessin maat ovat mahdollisia EU:n jäsenehdokkaita. Nämä liittymisnäkymät vahvistettiin komission helmikuussa 2018 antamassa Länsi-Balkanin strategiassa ja 17. toukokuuta 2018 pidetyn EU:n ja Länsi-Balkanin maiden huippukokouksen jälkeen Bulgarian pääkaupungissa annetussa Sofian julistuksessa.

Välineet

A. Vakautus- ja assosiaatioprosessi

Vuonna 1999 käynnistetty vakautus- ja assosiaatioprosessi on strateginen väline, jolla tuetaan Länsi-Balkanin maiden asteittaista yhdentymistä unioniin. Se perustuu kahdenvälisiin sopimussuhteisiin, taloudelliseen tukeen, poliittiseen vuoropuheluun, kauppasuhteisiin ja alueelliseen yhteistyöhön.

Sopimussuhteet on vahvistettu vakautus- ja assosiaatiosopimusten muodossa. Näissä sopimuksissa määrätään poliittisesta ja taloudellisesta yhteistyöstä ja vapaakauppa-alueiden perustamisesta alueen maiden kanssa. Kukin sopimus perustuu yhteisiin demokratian periaatteisiin, ihmisoikeuksiin ja oikeusvaltioperiaatteeseen, ja siinä vahvistetaan pysyvät yhteistyörakenteet. Vakautus- ja assosiaationeuvosto, joka kokoontuu vuosittain ministeritasolla, valvoo sopimuksen soveltamista ja täytäntöönpanoa. Sen apuna toimii vakautus- ja assosiaatiokomitea. Parlamentaarinen vakautus- ja assosiaatiovaliokunta varmistaa yhteistyön Länsi-Balkanin maiden parlamenttien ja Euroopan parlamentin välillä.

Kosovon kanssa tehdyn vakautus- ja assosiaatiosopimuksen tultua voimaan huhtikuussa 2016 kaikkien Länsi-Balkanin ehdokasvaltioiden ja mahdollisten ehdokasvaltioiden kanssa on voimassa vakautus- ja assosiaatiosopimus. Kosovon tapauksessa vakautus- ja assosiaatiosopimuksen toisena sopimuspuolena on yksinomaan EU, eikä jäsenvaltioiden tarvitse ratifioida sitä (viisi jäsenvaltiota ei tunnusta Kosovoa itsenäiseksi valtioksi). Vakautus- ja assosiaatiosopimusten kauppa-asiat ja kauppaan liittyvät näkökohdat sisältyvät väliaikaisiin sopimuksiin. Ne tulevat yleensä voimaan pian allekirjoittamisen jälkeen, koska kauppa kuuluu EU:n yksinomaiseen toimivaltaan.

B. Liittymisprosessi

Jäsenyyttä hakevien maiden on täytettävä Kööpenhaminan poliittiset kriteerit (ks. ”Unionin laajentuminen”). Kun maa on tunnustettu ehdokasvaltioksi, se käy läpi prosessin eri vaiheet tahdissa, joka riippuu enimmäkseen sen omista ansioista ja edistymisestä.

Ehdokasvaltion on hyväksyttävä ja pantava täytäntöön koko EU:n lainsäädäntö. Komissio raportoi edistymisestä vuotuisissa maakohtaisissa edistymiskertomuksissaan. Neuvosto tekee kaikki tärkeät päätökset yksimielisesti neuvottelujen aloittamisesta niiden päättämiseen. Parlamentti ja neuvosto hyväksyvät mahdollisen liittymissopimuksen, ja sen jälkeen kaikkien sopimuksen osapuolina olevien valtioiden on ratifioitava se.

Ehdokasvaltiot ja mahdolliset ehdokasvaltiot saavat taloudellista tukea tarvittavien uudistusten tekemiseen. Vuodesta 2007 liittymistä valmisteleva EU-rahoitus on kanavoitu yhden yhtenäisen välineen eli liittymistä valmistelevan tukivälineen (IPA) kautta.

Useimmat ehdokasvaltiot ja mahdolliset ehdokasvaltiot saavat myös osallistua EU:n ohjelmiin.

C. Alueellinen yhteistyö

Yhdentyminen unioniin ja alueellinen yhteistyö ovat tiiviisti sidoksissa keskenään. Vakautus- ja assosiaatioprosessin keskeisiä tavoitteita on kannustaa alueen maita tekemään yhteistyötä keskenään monilla aloilla, myös sellaisissa asioissa kuin sotarikoksista syytteeseen asettaminen, rajakysymykset, pakolaisasiat ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunta. Erityinen osa IPA-välineestä on omistettu alueelliseen yhteistyöhön ja rajat ylittäviin ohjelmiin.

Alueellinen yhteistyöneuvosto (RCC), jonka toimipaikka on Sarajevossa, toimii Kaakkois-Euroopan yhteistyöprosessin (SEECP) ohjauksessa. Se pyrkii tukemaan EU:n ulkopuolisten jäsentensä EU-pyrkimyksiä ja euroatlanttisia pyrkimyksiä ja kehittämään yhteistyötä muun muassa taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen, energian ja infrastruktuurin, oikeus- ja sisäasioiden, turvallisuusyhteistyön, inhimillisen pääoman kehittämisen ja parlamenttien välisten suhteiden aloilla. EU ja useat sen jäsenvaltiot tukevat RCC:tä ja osallistuvat siihen.

Toinen merkittävä alueellinen aloite on Keski-Euroopan vapaakauppasopimus (CEFTA). Länsi-Balkanin maat osallistuvat myös moniin alueellisiin rakenteisiin.

D. Viisumivapaus

Viisumivapaa matkustaminen Schengen-alueen maihin sallittiin Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian (nykyään Pohjois-Makedonian tasavalta), Montenegron ja Serbian kansalaisille joulukuusta 2009 ja Albanian sekä Bosnia ja Hertsegovinan kansalaisille marraskuusta 2010 alkaen. Viisumivapautta koskeva vuoropuhelu Kosovon kanssa aloitettiin tammikuussa 2012. Komissio vahvisti heinäkuussa 2018, että Kosovo oli täyttänyt viimeisimmän vaatimuksen. Parlamentti teki samoin ja päätti aloittaa toimielinten väliset neuvottelut, jotka ovat meneillään.

Nykyinen tilanne

A. Albania

Albania haki EU:n jäsenyyttä 28. huhtikuuta 2009. Komissio totesi vuonna 2012 edistyksen olleen hyvää ja suositti, että maalle myönnettäisiin ehdokasvaltion asema, kunhan se toteuttaa kesken olevat uudistukset. Tämä ehto oli suurelta osin täyttynyt ennen maassa kesäkuussa 2013 pidettyjä parlamenttivaaleja. Komissio suositti lokakuussa 2013 yksiselitteisesti EU:n ehdokasvaltion aseman myöntämistä Albanialle, joka sai sen kesäkuussa 2014. Maan saavuttaman edistyksen perusteella komissio suositti vuosina 2016, 2018 ja 2019 jäsenyysneuvottelujen aloittamista Albanian kanssa. Kesäkuussa 2018 neuvosto päätti, että mahdolliset neuvottelut Albanian kanssa aloitetaan kesäkuussa 2019 edellyttäen, että vaadittavat ehdot täyttyvät. Tästä huolimatta neuvosto ei lopulta näyttänyt vihreää valoa liittymisneuvottelujen aloittamiselle kesäkuussa 2019 eikä lokakuussa 2019. Lokakuussa 2019 pidetyn Eurooppa-neuvoston kokouksen jälkeen Ranska toimitti epävirallisen asiakirjan, joka sisälsi ehdotuksia uudeksi laajentumismenettelyksi. Komissio lupasi esittää omat ehdotuksensa tammikuun 2020 loppuun mennessä.

B. Bosnia ja Hertsegovina

Bosnia ja Hertsegovina on mahdollinen ehdokasvaltio. Vakautus- ja assosiaatiosopimus neuvoteltiin ja allekirjoitettiin kesäkuussa 2008, mutta sen voimaantulo jäädytettiin lähinnä siksi, että maa ei ole pannut täytäntöön erästä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen keskeistä tuomiota. EU:n maata koskeva uudistettu lähestymistapa, jossa keskitytään enemmän talouden hallintaan, mahdollisti vakautus- ja assosiaatiosopimuksen pitkään odotetun voimaantulon 1. kesäkuuta 2015. Maa jätti jäsenyyshakemuksensa 15. helmikuuta 2016. Komissio julkaisi toukokuussa 2019 lausuntonsa, johon sisältyi luettelo Bosnia ja Hertsegovinalle asetetuista 14 ensisijaisesta tavoitteesta ja joka perustui Bosnia ja Hertsegovinan sille toimitettuun kattavaan kyselyyn antamiin vastauksiin. Bosnia ja Hertsegovinan parlamentti ei ole kuitenkaan pystynyt sopimaan menettelysäännöistä, jotka koskevat Euroopan parlamentin kanssa (kaksi kertaa vuodessa) pidettäviä kokouksia, minkä vuoksi kokouksia ei ole järjestetty marraskuun 2015 jälkeen. Bosnia ja Hertsegovina on näin ollen rikkonut selkeästi vakautus- ja assosiaatiosopimusta.

C. Pohjois-Makedonian tasavalta

Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia (nykyään Pohjois-Makedonian tasavalta) haki EU:n jäsenyyttä maaliskuussa 2004, ja sille myönnettiin EU:n ehdokasvaltion asema joulukuussa 2005. Maa ei kuitenkaan ole pystynyt aloittamaan liittymisneuvotteluja johtuen pääasiassa kiistasta, joka sillä on ollut Kreikan kanssa nimen ”Makedonia” käytöstä. Kiista ratkaistiin onnistuneesti maan nimen muuttamista Pohjois-Makedoniaksi koskevalla Prespan sopimuksella, joka tuli voimaan helmikuussa 2019. Vuodesta 2009 lähtien komissio on johdonmukaisesti ja parlamentin horjumattomalla tuella suosittanut liittymisneuvottelujen aloittamista. Kesäkuussa 2018 neuvosto päätti, että mahdolliset neuvottelut Pohjois-Makedonian kanssa aloitetaan kesäkuussa 2019 edellyttäen, että vaadittavat ehdot täyttyvät. Tästä huolimatta neuvosto ei lopulta näyttänyt vihreää valoa liittymisneuvottelujen aloittamiselle kesäkuussa 2019 eikä lokakuussa 2019. Lokakuussa 2019 pidetyn Eurooppa-neuvoston kokouksen jälkeen Ranska toimitti epävirallisen asiakirjan, joka sisälsi ehdotuksia uudeksi laajentumismenettelyksi. Komissio lupasi esittää omat ehdotuksensa tammikuun 2020 loppuun mennessä.

D. Kosovo

Bosnia ja Hertsegovinan tavoin Kosovo on EU:n mahdollinen jäsenehdokas. Se julistautui yksipuolisesti itsenäiseksi helmikuussa 2008. Kaikki EU:n jäsenvaltiot viittä (Espanja, Kreikka, Kypros, Romania ja Slovakia) lukuun ottamatta ovat tunnustaneet Kosovon itsenäisyyden. Alueen maista Serbia ja Bosnia ja Hertsegovina eivät ole tunnustaneet Kosovoa. Kesäkuussa 2012 laadittiin viisumivapauteen tähtäävä toimintasuunnitelma. Komissio vahvisti heinäkuussa 2018, että Kosovo oli täyttänyt viimeisimmän vaatimuksen. Parlamentti teki samoin ja päätti aloittaa toimielinten väliset neuvottelut, jotka ovat meneillään. Sen jälkeen, kun huhtikuussa 2013 oli saatu aikaan historiallisen tärkeä sopimus suhteiden normalisoinnista Serbian ja Kosovon välillä (Brysselin sopimus), Eurooppa-neuvosto päätti aloittaa kesäkuussa 2013 neuvottelut vakautus- ja assosiaatiosopimuksesta Kosovon kanssa. Vakautus- ja assosiaatiosopimus tuli voimaan 1. huhtikuuta 2016. Kosovon, kuten Serbiankin, tuleva yhdentyminen unioniin liittyy yhä tiiviisti EU:n tukemaan Kosovon ja Serbian korkean tason vuoropuheluun, jonka pitäisi johtaa oikeudellisesti sitovaan kattavaan sopimukseen niiden suhteiden normalisoinnista.

E. Montenegro

Vuonna 2006 itsenäistynyt Montenegro haki EU:n jäsenyyttä joulukuussa 2008. Sille myönnettiin ehdokasvaltion asema joulukuussa 2010, ja jäsenyysneuvottelut aloitettiin kesäkuussa 2012. EU:n uutena lähestymistapana liittymisneuvotteluihin on aloittaa neuvottelut keskeisistä oikeusvaltiota koskevista luvuista – eli luvusta 23 (oikeuslaitoksen uudistaminen ja perusoikeudet) ja luvusta 24 (vapaus, turvallisuus ja oikeus) – aikaisessa vaiheessa. Montenegron kanssa nämä neuvottelut aloitettiin joulukuussa 2013. Vuoden 2018 loppuun mennessä kaikkiaan 35 neuvotteluluvusta oli avattu 32, mutta vain kolme lukua oli suljettu toistaiseksi. Viimeistä keskeistä lukua (kilpailupolitiikka) ei avattu vuonna 2019. Komissio julkaisi helmikuussa 2018 uuden Länsi-Balkanin strategian, jossa todetaan, että Montenegro (ja Serbia) voivat liittyä unioniin vuoteen 2025 mennessä. Samalla siinä myönnetään, että tämä näkymä on äärimmäisen kunnianhimoinen.

F. Serbia

Serbia jätti EU-jäsenyyshakemuksensa joulukuussa 2009, ja sille myönnettiin ehdokasvaltion asema maaliskuussa 2012 sen jälkeen, kun Serbia ja Kosovo pääsivät sopimukseen Kosovon alueellisesta edustuksesta. Liittymisneuvottelut aloitettiin virallisesti 21. tammikuuta 2014. Ensimmäiset kaksi neuvottelulukua, mukaan lukien suhteiden normalisoimista Kosovoon koskeva luku, avattiin joulukuussa 2015. Tärkeimmät oikeusvaltioperiaatetta koskevat neuvotteluluvut 23 ja 24 avattiin 18. heinäkuuta 2016. Vuoden 2019 loppuun mennessä oli avattu yhteensä 18 neuvottelulukua. Komissio julkaisi helmikuussa 2018 uuden Länsi-Balkanin strategian, jossa todetaan, että Serbia (ja Montenegro) voivat liittyä unioniin vuoteen 2025 mennessä. Samalla siinä myönnetään, että tämä näkymä on äärimmäisen kunnianhimoinen. Serbian, kuten Kosovonkin, tuleva yhdentyminen unioniin liittyy yhä tiiviisti EU:n tukemaan Serbian ja Kosovon korkean tason vuoropuheluun, jonka pitäisi johtaa oikeudellisesti sitovaan kattavaan sopimukseen niiden suhteiden normalisoinnista.

Euroopan parlamentin rooli

Parlamentti osallistuu täysipainoisesti vakautus- ja assosiaatioprosessiin, ja kaikkien vakautus- ja assosiaatiosopimusten tekeminen edellyttää parlamentin hyväksyntää (SEUT:n 218 artiklan 6 kohta). Parlamentin on hyväksyttävä myös kaikkien uusien jäsenten liittyminen unioniin (SEU:n 49 artikla). Lisäksi budjettivallan käyttäjänä se vaikuttaa suoraan liittymistä valmistelevalle tukivälineelle myönnettyihin määrärahoihin. Parlamentin ulkoasiainvaliokunta nimittää pysyvät esittelijät kaikille ehdokasvaltioille ja mahdollisille ehdokasvaltioille. Parlamentin vuosittaisissa laajentumista koskevissa päätöslauselmissa tarkastellaan komission viimeisimpiä vuotuisia maakohtaisia edistymiskertomuksia. Parlamentti myös ylläpitää säännöllisiä kahdenvälisiä suhteita Länsi-Balkanin maiden parlamentteihin valtuuskuntiensa välityksellä, jotka keskustelevat vastapuoltensa kanssa vakautus- ja assosiaatioprosessin ja EU-jäsenyysprosessin kannalta merkittävistä aiheista keskimäärin kaksi kertaa vuodessa.

 

André De Munter