EU on kehittänyt toimintapolitiikan, jolla tuetaan Länsi-Balkanin maiden asteittaista yhdentymistä unioniin. Kroatia liittyi unioniin 1. heinäkuuta 2013 ensimmäisenä näistä seitsemästä maasta, ja Montenegro, Serbia, Pohjois-Makedonia ja Albania ovat virallisesti ehdokasvaltioita. Liittymisneuvottelut on käynnistetty ja neuvottelulukuja on avattu Montenegron ja Serbian kanssa ja Bosnia ja Hertsegovina sekä Kosovo ovat mahdollisia ehdokasvaltioita.

Oikeusperusta

  • Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) V osasto: EU:n ulkoinen toiminta
  • Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 207 artikla: kansainväliset kauppasopimukset
  • SEU:n 49 artikla: haku- ja jäsenyyskriteerit.

Tavoitteet

EU:n tavoitteena on saada aikaan rauhaa, vakautta ja talouskehitystä Länsi-Balkanilla sekä tarjota alueen maille mahdollisuus yhdentyä unioniin.

Tausta

Vuonna 1999 EU käynnisti vakautus- ja assosiaatioprosessin, joka muodostaa kehyksen EU:n ja alueen maiden suhteille, ja laati vakaussopimuksen, joka on laajempi aloite, jossa ovat mukana kaikki merkittävät kansainväliset toimijat. Vakaussopimus korvattiin vuonna 2008 alueellisella yhteistyöneuvostolla. Eurooppa-neuvosto vahvisti vuonna 2003 huippukokouksessa Thessalonikissa, että kaikki vakautus- ja assosiaatioprosessin maat ovat mahdollisia EU:n jäsenehdokkaita. Nämä liittymisnäkymät vahvistettiin komission helmikuussa 2018 antamassa Länsi-Balkanin strategiassa ja peräkkäisten EU:n ja Länsi-Balkanin maiden huippukokousten jälkeen annetuissa julistuksissa.

Välineet

A. Vakautus- ja assosiaatioprosessi

Vuonna 1999 käynnistetty vakautus- ja assosiaatioprosessi on strateginen väline, jolla tuetaan Länsi-Balkanin maiden asteittaista yhdentymistä unioniin. Se perustuu kahdenvälisiin sopimussuhteisiin, taloudelliseen tukeen, poliittiseen vuoropuheluun, kauppasuhteisiin ja alueelliseen yhteistyöhön.

Sopimussuhteet on vahvistettu vakautus- ja assosiaatiosopimusten muodossa. Näissä sopimuksissa määrätään poliittisesta ja taloudellisesta yhteistyöstä ja vapaakauppa-alueiden perustamisesta alueen maiden kanssa. Kukin sopimus perustuu yhteisiin demokratian periaatteisiin, ihmisoikeuksiin ja oikeusvaltioperiaatteeseen, ja siinä vahvistetaan pysyvät yhteistyörakenteet. Vakautus- ja assosiaationeuvosto, joka kokoontuu vuosittain ministeritasolla, valvoo sopimuksen soveltamista ja täytäntöönpanoa. Sen apuna toimii vakautus- ja assosiaatiokomitea. Parlamentaarinen vakautus- ja assosiaatiovaliokunta varmistaa yhteistyön Länsi-Balkanin maiden parlamenttien ja Euroopan parlamentin välillä.

Kosovon kanssa tehdyn vakautus- ja assosiaatiosopimuksen tultua voimaan huhtikuussa 2016 kaikkien Länsi-Balkanin ehdokasvaltioiden ja mahdollisten ehdokasvaltioiden kanssa on voimassa vakautus- ja assosiaatiosopimus. Kosovon tapauksessa vakautus- ja assosiaatiosopimuksen toisena sopimuspuolena on yksinomaan EU, eikä jäsenvaltioiden tarvitse ratifioida sitä (viisi jäsenvaltiota ei tunnusta Kosovoa itsenäiseksi valtioksi). Vakautus- ja assosiaatiosopimusten kauppa-asiat ja kauppaan liittyvät näkökohdat sisältyvät väliaikaisiin sopimuksiin. Ne tulevat yleensä voimaan pian allekirjoittamisen jälkeen, koska kauppa kuuluu EU:n yksinomaiseen toimivaltaan.

B. Liittymisprosessi

Unionin jäsenyyttä hakevien maiden on täytettävä Kööpenhaminan poliittiset arviointiperusteet (ks. ”Unionin laajentuminen”). Kun maa on tunnustettu ehdokasvaltioksi, se käy läpi prosessin eri vaiheet tahdissa, joka riippuu enimmäkseen sen omista ansioista ja edistymisestä.

Ehdokasvaltion on hyväksyttävä ja pantava täytäntöön koko EU:n lainsäädäntö. Komissio raportoi edistymisestä vuotuisissa maakohtaisissa edistymiskertomuksissaan. Neuvosto tekee kaikki tärkeät päätökset yksimielisesti neuvottelujen aloittamisesta niiden päättämiseen. Parlamentti ja neuvosto hyväksyvät mahdollisen liittymissopimuksen, ja sen jälkeen kaikkien sopimuksen osapuolina olevien valtioiden on ratifioitava se.

Ehdokasvaltiot ja mahdolliset ehdokasvaltiot saavat taloudellista tukea tarvittavien uudistusten tekemiseen. Vuodesta 2007 liittymistä valmisteleva EU:n tuki on kanavoitu yhden yhtenäisen välineen eli liittymistä valmistelevan tukivälineen (IPA) kautta.

Useimmat ehdokasvaltiot ja mahdolliset ehdokasvaltiot saavat myös osallistua EU:n ohjelmiin.

C. Alueellinen yhteistyö

Yhdentyminen unioniin ja alueellinen yhteistyö ovat tiiviisti sidoksissa keskenään. Vakautus- ja assosiaatioprosessin keskeisiä tavoitteita on kannustaa alueen maita tekemään yhteistyötä keskenään monilla aloilla, myös sellaisissa asioissa kuin sotarikoksista syytteeseen asettaminen, rajakysymykset, pakolaisasiat ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunta. Erityinen osa IPA-välineestä on omistettu alueelliseen yhteistyöhön ja rajat ylittäviin ohjelmiin.

Alueellinen yhteistyöneuvosto (RCC), jonka toimipaikka on Sarajevossa, toimii Kaakkois-Euroopan yhteistyöprosessin (SEECP) ohjauksessa. Se pyrkii tukemaan EU:n ulkopuolisten jäsentensä EU-pyrkimyksiä ja euroatlanttisia pyrkimyksiä ja kehittämään yhteistyötä muun muassa taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen, energian ja infrastruktuurin, oikeus- ja sisäasioiden, turvallisuuden, inhimillisen pääoman kehittämisen ja parlamenttien välisten suhteiden aloilla. EU ja useat sen jäsenvaltiot tukevat RCC:tä ja osallistuvat siihen.

Toinen merkittävä alueellinen aloite on Keski-Euroopan vapaakauppasopimus (CEFTA). Länsi-Balkanin maat osallistuvat myös moniin alueellisiin rakenteisiin.

D. Viisumivapaus

Viisumivapaa matkustaminen Schengen-alueen maihin sallittiin Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian (nykyään Pohjois-Makedonian tasavalta), Montenegron ja Serbian kansalaisille joulukuusta 2009 ja Albanian sekä Bosnia ja Hertsegovinan kansalaisille marraskuusta 2010 alkaen. Viisumivapautta koskeva vuoropuhelu Kosovon kanssa aloitettiin tammikuussa 2012. Komissio vahvisti heinäkuussa 2018, että Kosovo oli täyttänyt kaikki vaatimukset. Parlamentti teki samoin ja päätti aloittaa toimielinten väliset neuvottelut, jotka ovat meneillään, koska joillakin EU:n jäsenvaltioilla on edelleen varaumia.

Nykyinen tilanne

A. Albania

Albania haki EU:n jäsenyyttä 28. huhtikuuta 2009. Komissio suositti vuonna 2012, että maalle myönnettäisiin ehdokasvaltion asema, kunhan se toteuttaa kesken olevat uudistukset. Komissio suositti lokakuussa 2013 yksiselitteisesti EU:n ehdokasvaltion aseman myöntämistä Albanialle, joka sai sen kesäkuussa 2014. Maan saavuttaman edistyksen perusteella komissio suositti vuosina 2016, 2018 ja 2019 liittymisneuvottelujen aloittamista Albanian kanssa. Kesäkuussa 2018 neuvosto päätti, että mahdolliset liittymisneuvottelut Albanian kanssa aloitetaan kesäkuussa 2019 edellyttäen, että vaadittavat ehdot täyttyvät. Tästä huolimatta neuvosto ei lopulta näyttänyt vihreää valoa liittymisneuvottelujen aloittamiselle kesäkuussa 2019 eikä lokakuussa 2019. Maaliskuussa 2020 se päätti lopulta aloittaa liittymisneuvottelut edellyttäen, että tietyt ehdot täyttyvät. Heinäkuussa 2020 komissio esitteli jäsenvaltioille alustavan neuvottelukehyksen, joka oli ensimmäinen, jossa otettiin huomioon helmikuussa 2020 julkistettu Länsi-Balkanille laajentumista koskeva tarkistettu menetelmä. Lähes puolitoista vuotta myöhemmin liittymisneuvotteluja Albanian ja Pohjois-Makedonian kanssa ei ole vielä aloitettu.

B. Bosnia ja Hertsegovina

Bosnia ja Hertsegovina on mahdollinen ehdokasvaltio. Vakautus- ja assosiaatiosopimus neuvoteltiin ja allekirjoitettiin kesäkuussa 2008, mutta sen voimaantulo jäädytettiin lähinnä siksi, että maa ei ole pannut täytäntöön erästä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen keskeistä tuomiota. EU:n maata koskeva uudistettu lähestymistapa, jossa keskitytään enemmän talouden hallintaan, mahdollisti vakautus- ja assosiaatiosopimuksen pitkään odotetun voimaantulon 1. kesäkuuta 2015. Maa jätti jäsenyyshakemuksensa 15. helmikuuta 2016. Komissio julkaisi toukokuussa 2019 lausuntonsa, johon sisältyi luettelo Bosnia ja Hertsegovinalle asetetuista 14 ensisijaisesta tavoitteesta ja joka perustui Bosnia ja Hertsegovinan antamiin vastauksiin sille toimitettuun kattavaan kyselyyn. Yksi 14 ensisijaisesta tavoitteesta on varmistaa parlamentaarisen vakautus- ja assosiaatiovaliokunnan asianmukainen toiminta vakautus- ja assosiaatiosopimuksen parlamentaarisena ulottuvuutena. Lähes viisi vuotta marraskuussa 2015 pidetyn ensimmäisen parlamentaarisen vakautus- ja assosiaatiovaliokunnan kokouksen jälkeen Bosnia ja Hertsegovinan parlamentti äänesti heinäkuussa 2020 parlamentaarisen vakautus- ja assosiaatiovaliokunnan työjärjestyksestä, joka hyväksyttiin virallisesti toisessa parlamentaarisessa vakautus- ja assosiaatiovaliokunnassa kesäkuussa 2021.

C. Pohjois-Makedonian tasavalta

Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia (nykyään Pohjois-Makedonian tasavalta) haki EU:n jäsenyyttä maaliskuussa 2004, ja sille myönnettiin EU:n ehdokasvaltion asema joulukuussa 2005. Maa ei kuitenkaan ole pystynyt aloittamaan liittymisneuvotteluja useaan vuoteen johtuen pääasiassa kiistasta, joka sillä on ollut Kreikan kanssa nimen ”Makedonia” käytöstä. Kiista ratkaistiin onnistuneesti maan nimen muuttamista Pohjois-Makedonian tasavallaksi tai Pohjois-Makedoniaksi koskevalla Prespan sopimuksella, joka tuli voimaan helmikuussa 2019. Vuodesta 2009 lähtien komissio on johdonmukaisesti ja parlamentin horjumattomalla tuella suosittanut liittymisneuvottelujen aloittamista. Kesäkuussa 2018 neuvosto päätti, että mahdolliset liittymisneuvottelut Pohjois-Makedonian kanssa aloitetaan kesäkuussa 2019 edellyttäen, että vaadittavat ehdot täyttyvät. Tästä huolimatta neuvosto ei lopulta näyttänyt vihreää valoa liittymisneuvottelujen aloittamiselle kesäkuussa 2019 eikä lokakuussa 2019. Maaliskuussa 2020 neuvosto päätti aloittaa liittymisneuvottelut ilman lisäehtoja. Heinäkuussa 2020 komissio esitteli jäsenvaltioille neuvottelukehyksiä koskevan luonnoksen, joka on ensimmäinen, jossa otetaan huomioon Länsi-Balkanille laajentumista koskeva tarkistettu menetelmä. Lähes puolitoista vuotta myöhemmin liittymisneuvotteluja Pohjois-Makedonian ja Albanian kanssa ei ole vielä aloitettu. Tämä johtuu pääasiassa Pohjois-Makedonian ja Bulgarian välisistä ongelmista, jotka liittyvät identiteettiin, kieleen ja historiaan.

D. Kosovo

Kosovo on EU:n mahdollinen jäsenehdokas. Se julistautui yksipuolisesti itsenäiseksi helmikuussa 2008. Viisi EU:n jäsenvaltiota (Kypros, Kreikka, Romania, Slovakia ja Espanja) ja kaksi alueen valtiota (Serbia sekä Bosnia ja Hertsegovina) eivät ole tunnustaneet Kosovon itsenäisyyttä. Kuusi vuotta viisumivapauteen tähtäävän toimintasuunnitelman laatimisen jälkeen komissio vahvisti heinäkuussa 2018, että Kosovo oli täyttänyt kaikki kriteerit. Parlamentti teki heti samoin ja aloitti toimielinten väliset neuvottelut, jotka ovat meneillään. Alueella ainoastaan Kosovo on edelleen viisumivapausjärjestelyn ulkopuolella, koska joillakin EU:n jäsenvaltioilla on yhä varaumia. Sen jälkeen, kun huhtikuussa 2013 oli saatu aikaan historiallisen tärkeä sopimus suhteiden normalisoinnista Serbian ja Kosovon välillä (Brysselin sopimus), Eurooppa-neuvosto päätti kesäkuussa 2013 aloittaa Kosovon kanssa neuvottelut vakautus- ja assosiaatiosopimuksesta, joka tuli voimaan 1. huhtikuuta 2016. Kosovon, kuten Serbiankin, tuleva yhdentyminen unioniin liittyy yhä tiiviisti EU:n tukemaan Kosovon ja Serbian korkean tason vuoropuheluun, jonka pitäisi johtaa oikeudellisesti sitovaan kattavaan sopimukseen niiden suhteiden normalisoinnista.

E. Montenegro

Vuonna 2006 itsenäistynyt Montenegro haki EU:n jäsenyyttä joulukuussa 2008. Sille myönnettiin ehdokasvaltion asema joulukuussa 2010, ja liittymisneuvottelut aloitettiin kesäkuussa 2012. EU:n uutena lähestymistapana liittymisprosessiin on aloittaa neuvottelut keskeisistä oikeusvaltiota koskevista luvuista, eli luvusta 23 (oikeuslaitoksen uudistaminen ja perusoikeudet) ja luvusta 24 (vapaus, turvallisuus ja oikeus). Montenegron kanssa nämä neuvotteluluvut avattiin neuvottelujen aikaisessa vaiheessa joulukuussa 2013. Tähän mennessä on avattu kaikki 33 tarkasteltua neuvottelulukua, joista vain kolmen käsittely on päätetty väliaikaisesti. Viimeinen keskeinen luku (kilpailupolitiikka) avattiin kesäkuussa 2020. Helmikuussa 2018 julkaisemassaan Länsi-Balkanin strategiassa komissio totesi, että Montenegro (ja Serbia) voi(vat) liittyä unioniin vuoteen 2025 mennessä, vaikka se myönsi, että tämä näkymä on äärimmäisen kunnianhimoinen.

F. Serbia

Serbia jätti EU-jäsenyyshakemuksensa joulukuussa 2009, ja sille myönnettiin ehdokasvaltion asema maaliskuussa 2012 sen jälkeen, kun Serbia ja Kosovo pääsivät sopimukseen Kosovon alueellisesta edustuksesta. Liittymisneuvottelut aloitettiin virallisesti 21. tammikuuta 2014. Ensimmäiset kaksi neuvottelulukua, mukaan lukien suhteiden normalisoimista Kosovoon koskeva luku, avattiin joulukuussa 2015. Tärkeimmät oikeusvaltioperiaatetta koskevat neuvotteluluvut 23 ja 24 avattiin 18. heinäkuuta 2016. Tähän mennessä 35 neuvotteluluvusta on avattu 18, joista kahden käsittely on päätetty väliaikaisesti. Uusia neuvottelulukuja ei ole avattu joulukuun 2019 jälkeen. Helmikuussa 2018 julkaisemassaan Länsi-Balkanin strategiassa komissio totesi, että Serbia (ja Montenegro) voi(vat) liittyä unioniin vuoteen 2025 mennessä, vaikka se myönsi, että tämä näkymä on äärimmäisen kunnianhimoinen. Serbian, kuten Kosovonkin, tuleva yhdentyminen unioniin liittyy yhä tiiviisti EU:n tukemaan Serbian ja Kosovon korkean tason vuoropuheluun, jonka pitäisi johtaa oikeudellisesti sitovaan kattavaan sopimukseen niiden suhteiden normalisoinnista.

Euroopan parlamentin rooli

Parlamentti osallistuu täysipainoisesti vakautus- ja assosiaatioprosessiin, ja kaikkien vakautus- ja assosiaatiosopimusten tekeminen edellyttää parlamentin hyväksyntää (SEUT:n 218 artiklan 6 kohta). Parlamentin on hyväksyttävä myös kaikkien uusien jäsenten liittyminen unioniin (SEU:n 49 artikla). Lisäksi budjettivallan käyttäjänä se vaikuttaa suoraan liittymistä valmistelevalle tukivälineelle myönnettyihin määrärahoihin. Parlamentin ulkoasiainvaliokunta nimittää pysyvät esittelijät kaikille ehdokasvaltioille ja mahdollisille ehdokasvaltioille. Parlamentin vuosittaisissa laajentumista koskevissa päätöslauselmissa tarkastellaan komission viimeisimpiä vuotuisia maakohtaisia edistymiskertomuksia. Kesäkuussa 2020 (verkossa) järjestetyn EU:n ja Länsi-Balkanin Zagrebin huippukokouksen jälkeen parlamentti antoi myös Länsi-Balkania koskevat suositukset. Pohjois-Makedoniassa ja Serbiassa parlamentti on helpottanut poliittisten puolueiden lähentymistä. Parlamentti myös ylläpitää säännöllisiä kahdenvälisiä suhteita Länsi-Balkanin maiden parlamentteihin valtuuskuntiensa välityksellä, jotka keskustelevat vastapuoltensa kanssa vakautus- ja assosiaatioprosessin ja unioniin liittymistä koskevan prosessin kannalta merkittävistä aiheista keskimäärin kaksi kertaa vuodessa.

 

André De Munter