Het asielbeleid van de EU heeft tot doel iedere onderdaan van een derde land die internationale bescherming nodig heeft in een van de lidstaten een passende status te verlenen en de naleving van het beginsel van non-refoulement te waarborgen. In dit verband streeft de Unie ernaar een gemeenschappelijk Europees asielstelsel te ontwikkelen.
De EU streeft ernaar een gemeenschappelijk beleid voor asiel, subsidiaire bescherming en tijdelijke bescherming te ontwikkelen, om iedere onderdaan van een derde land die internationale bescherming nodig heeft een passende status te verlenen en de naleving van het beginsel van non-refoulement te waarborgen. Dit beleid moet in overeenstemming zijn met het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen van 28 juli 1951 en het bijbehorende protocol van 31 januari 1967. Het VWEU noch het Handvest biedt een definitie van de termen “asiel” of “vluchteling”, maar beide verwijzen uitdrukkelijk naar het Verdrag van Genève en het bijbehorende protocol.
A. Voortgang in het kader van de Verdragen van Amsterdam en Nice
Met het Verdrag van Maastricht van 1993 werd de voorheen intergouvernementele samenwerking op het vlak van asiel in het institutionele EU-kader ondergebracht. Als voornaamste speler moest de Raad de Commissie bij zijn werkzaamheden betrekken en het Parlement informeren over zijn initiatieven met betrekking tot asiel. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) was niet bevoegd op het vlak van asielaangelegenheden.
Met het Verdrag van Amsterdam van 1999 werden aan de EU-instellingen nieuwe bevoegdheden verleend voor het opstellen van wetgeving op het gebied van asielaangelegenheden, waarbij gebruik werd gemaakt van een specifiek institutioneel mechanisme: een vijfjarige overgangsperiode waarbij de Commissie en de lidstaten het initiatiefrecht delen en de Raad met eenparigheid van stemmen beslist, na raadpleging van het Parlement. Het HvJ-EU werd eveneens bevoegd in specifieke gevallen. In het Verdrag van Amsterdam werd eveneens bepaald dat de Raad, zodra deze eerste fase van vijf jaar was voltooid, kon besluiten dat de gewone medebeslissingsprocedure van toepassing is en dat de Raad voortaan zijn beslissingen met gekwalificeerde meerderheid moest nemen. Eind 2004 besloot de Raad aldus en sinds 2005 wordt de medebeslissingsprocedure (nu bekend als de gewone wetgevingsprocedure) toegepast.
Met de vaststelling van het programma van Tampere in oktober 1999 besloot de Europese Raad dat het gemeenschappelijk Europees stelsel in twee opeenvolgende fasen ten uitvoer moet worden gelegd: het aannemen van gemeenschappelijke minimumnormen op de korte termijn moet leiden tot een gemeenschappelijke procedure en een uniforme, in de gehele Unie geldige status voor personen aan wie asiel wordt verleend op de lange termijn.
Dit resulteerde in de “eerste fase” van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (CEAS) van 1999 t/m 2004, waarin de criteria en instrumenten werden vastgesteld om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielaanvraag (ter vervanging van het internationale/intergouvernementele Verdrag van Dublin uit 1990), met inbegrip van de oprichting van de Europese dactyloscopie-databank (“Eurodac”) voor de opslag en vergelijking van vingerafdrukken. Hierin worden tevens gemeenschappelijke minimumnormen vastgesteld waaraan de lidstaten zich moeten houden in het kader van de opvang van asielzoekers, alsmede kwalificaties voor internationale bescherming en de aard van de verleende bescherming, en procedures voor de toekenning en intrekking van de vluchtelingenstatus. In aanvullende wetgeving wordt de tijdelijke bescherming in geval van een massale toestroom geregeld.
In het programma van Den Haag van november 2004 werd ertoe opgeroepen om uiterlijk eind 2010 de instrumenten en maatregelen van de tweede fase vast te stellen, met de nadruk op het streven van de EU om verder te gaan dan minimumnormen en een eenvormige asielprocedure te ontwikkelen met gemeenschappelijke waarborgen en een uniforme status voor personen die bescherming genieten. In het Europees pact inzake immigratie en asiel van 2008 werd deze termijn uitgesteld tot 2012.
B. Het Verdrag van Lissabon
Het Verdrag van Lissabon, dat in december 2009 in werking trad, veranderde de situatie door het asielbeleid om te vormen van het vaststellen van minimumnormen naar het opzetten van een gemeenschappelijk stelsel met een uniforme status en uniforme procedures.
Dit gemeenschappelijk stelsel moet de volgende elementen omvatten:
Sinds het Verdrag van Lissabon verwijst artikel 80 VWEU ook uitdrukkelijk naar het beginsel van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten, ook op financieel gebied. EU-maatregelen inzake asiel moeten, indien nodig, passende maatregelen omvatten om ervoor te zorgen dat dit beginsel wordt toegepast. Het verdrag zorgde eveneens voor aanzienlijke veranderingen in de besluitvormingsprocedure voor asielaangelegenheden door medebeslissing tot standaardprocedure te maken. Voorts werden de regelingen voor gerechtelijk toezicht door het HvJ-EU aanzienlijk verbeterd. Iedere rechtbank in een lidstaat kan nu verzoeken om een prejudiciële beslissing en niet meer alleen nationale rechtbanken die in laatste aanleg uitspraak doen, zoals voorheen het geval was. Zo kan het HvJ-EU een bredere jurisprudentie op het gebied van asielaangelegenheden ontwikkelen.
In het programma van Stockholm, dat op 10 december 2009 door de Europese Raad werd goedgekeurd voor de periode 2010-2014, werd opnieuw “de instelling van een gemeenschappelijke ruimte, waarin bescherming en solidariteit worden geboden op basis van een gemeenschappelijke asielprocedure en een uniforme status voor personen aan wie internationale bescherming wordt verleend” als doelstelling bevestigd. In het programma werd vooral benadrukt dat effectieve solidariteit met de lidstaten die specifiek onder druk staan, moet worden bevorderd, en dat het nieuwe Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) een centrale rol moet vervullen.
Hoewel de Commissie haar voorstellen voor de tweede fase van het CEAS al in 2008-2009 had ingediend, vorderden de onderhandelingen traag. De “tweede fase” van het CEAS werd aangenomen na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, waarbij de nadruk verschoof van minimumnormen naar een gemeenschappelijke asielprocedure op basis van een uniforme beschermingsstatus.
C. De belangrijkste bestaande juridische instrumenten en huidige initiatieven voor hervorming
Met uitzondering van de herschikte erkenningsrichtlijn, die in januari 2012 in werking trad, traden de overige herschikte wetgevingshandelingen pas in juli 2013 in werking (de Eurodac-verordening; de Dublin III-verordening; de richtlijn opvangvoorzieningen en de richtlijn asielprocedures), wat betekende dat de vertraagde omzetting ervan medio juli 2015 samenviel met het hoogtepunt van de migratiecrisis. In juni 2014 stelde de Europese Raad de strategische richtsnoeren voor de wetgevende en operationele programmering in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (artikel 68 VWEU) voor de komende jaren vast, op basis van de mededeling van de Commissie van maart 2014, en voortbouwend op de door het programma van Stockholm geboekte vooruitgang. In deze richtsnoeren wordt benadrukt dat de onverkorte omzetting en effectieve uitvoering van het CEAS een absolute prioriteit is.
Met het oog op de migratiedruk sinds 2014 publiceerde de Commissie in mei 2015 (4.2.3) de Europese migratieagenda, waarin zij verschillende maatregelen voorstelde om deze druk te verlichten, waaronder de hotspotbenadering, waarbij het EASO, het Europees grens- en kustwachtagentschap (voorheen Frontex) en het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) samenwerken met lidstaten in de voorste linie om inreizende migranten snel te identificeren, te registreren en hun vingerafdrukken op te nemen. De hotspotbenadering moest eveneens bijdragen tot de uitvoering van de noodherplaatsingsmechanismen voor in totaal 160 000 mensen die internationale bescherming nodig hebben. Deze mechanismen werden voorgesteld door de Commissie om Italië en Griekenland bij te staan en aangenomen door de Raad op 14 en 22 september 2015, na raadpleging van het Parlement. Het besluit van de Raad werd later door het HvJ-EU bekrachtigd in zijn arrest van 6 september 2017. Herplaatsing is bedoeld als mechanisme om het beginsel van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid overeenkomstig artikel 80 VWEU in de praktijk te brengen. De herplaatsingspercentages zijn echter lager dan verwacht en herplaatsingen worden langzaam uitgevoerd.
De Europese migratieagenda omvat ook verdere stappen in de richting van een hervorming van het CEAS, die in mei en juli 2016 werden gepresenteerd in twee pakketten wetsvoorstellen, waarover door het Parlement en de Raad werd onderhandeld tijdens de gehele zittingsperiode die in mei 2019 ten einde liep. Er werden echter geen wetgevingshandelingen goedgekeurd, omdat de dossiers in de Raad werden geblokkeerd of specifieke dossiers werden opgeschort wegens blokkeringen over hiermee verband houdende dossiers. De reeks wetgevingsinitiatieven is bedoeld om onder andere het CEAS te verbeteren, onder meer door rechtstreeks toepasselijke verordeningen voor te stellen in plaats van richtlijnen (met uitzondering van de opvangvoorzieningen, die onder een richtlijn zouden blijven vallen die derhalve nog in nationaal recht moet worden omgezet). Deze omvat het volgende:
Op 23 september 2020 legde de Commissie het nieuwe migratie- en asielpact voor om een nieuwe impuls te geven aan de geblokkeerde hervorming van het CEAS. Met het pact wordt gestreefd naar een nieuw evenwicht tussen verantwoordelijkheid en solidariteit. De Commissie stelt voor de asielprocedure op te nemen in het algemene systeem voor migratiebeheer en dit te koppelen aan een screening vooraf en terugkeer. Het voorstel omvat:
Bovendien stelt de Commissie voor om voort te bouwen op de reeds geboekte vooruitgang bij resterende dossiers, en het Parlement en de Raad worden ertoe aangemoedigd zo snel mogelijk voortgang te boeken, met name bij de erkenningsverordening, de richtlijn opvangvoorzieningen, het Asielagentschap van de Europese Unie en het Uniekader voor hervestiging en toelating op humanitaire gronden. Ten slotte beveelt de Commissie in haar aanbeveling betreffende legale trajecten voor bescherming in de EU de lidstaten aan hun onvervulde toezeggingen voor hervestiging uit 2020 in 2021 na te komen, en verzoekt zij de lidstaten andere trajecten voor toelating op humanitaire gronden in te voeren en aan te wenden, zoals gezinshereniging en gemeenschaps- of particuliere sponsoringregelingen, alsmede aanvullende trajecten in verband met onderwijs en werk.
D. De externe dimensie
De in 2011 door de Commissie vastgestelde totaalaanpak van migratie en mobiliteit (TAMM) is het overkoepelende kader van het externe migratie- en asielbeleid van de EU. Hierin wordt vastgelegd hoe de EU haar beleidsdialogen en samenwerking met niet-EU-landen voert op basis van duidelijk omschreven prioriteiten. Deze aanpak is ingepast in het externe optreden van de EU in zijn algemeenheid, met inbegrip van ontwikkelingssamenwerking. De belangrijkste doelstellingen hiervan zijn om legale migratie beter te organiseren, illegale migratie te voorkomen en te bestrijden, de ontwikkelingseffecten van migratie en mobiliteit te optimaliseren en internationale bescherming te bevorderen.
In maart 2016 bereikten de Europese Raad en Turkije een akkoord met het oog op het verlagen van de toestroom van irreguliere migranten naar Europa via Turkije. Overeenkomstig de verklaring EU-Turkije moeten alle nieuwe irreguliere migranten en asielzoekers die vanuit Turkije op de Griekse eilanden aankomen en van wie de asielaanvragen niet-ontvankelijk zijn verklaard, naar Turkije worden teruggestuurd. Tevens moet voor iedere Syriër die wordt teruggestuurd naar Turkije, een andere Syriër in de EU worden hervestigd, in ruil voor verdere visumliberalisering voor Turkse burgers en de betaling van 6 miljard EUR in het kader van de Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije, tot het einde van 2018. Volgens het meest recente verslag over de vooruitgang bij de uitvoering van de Europese migratieagenda van de Commissie van 16 oktober 2019 speelt de verklaring nog altijd een belangrijke rol bij het waarborgen van een doeltreffende aanpak van de migratiekwestie in het oostelijke Middellandse Zeegebied. In het verslag wordt echter onderstreept dat Turkije momenteel met een groeiende migratiedruk te maken heeft, terwijl de instabiliteit in de bredere regio voortduurt en de EU bijstand verleent voor de vitale ondersteuning aan mensen in nood via de 6 miljard EUR van de Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije. In februari 2020 dreigde Turkije met de opschorting van de verklaring hetgeen leidde tot een domino-effect in Griekenland, dat het recht op asiel opschortte, grote aantallen migranten aan zijn grenzen tegenhield en bovendien naar verluidt migranten in de Egeïsche Zee terugdrong.
Op mondiaal niveau hechtte de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in september 2016 unaniem haar goedkeuring aan de verklaring van New York voor vluchtelingen en migranten, een baanbrekende politieke verklaring die gericht is op het verbeteren van de manier waarop de internationale gemeenschap reageert op grootschalige vluchtelingen- en migrantenstromen en aan voortslepende vluchtelingensituaties. Als gevolg hiervan werden in 2018 twee mondiale pacten aangenomen, voor vluchtelingen en voor andere migranten. De verklaring van New York omvat een alomvattend reactiekader voor vluchtelingen, met specifieke acties die bedoeld zijn om de druk op ontvangende landen te verlichten, de zelfredzaamheid van vluchtelingen te verbeteren, de oplossingen inzake toegang tot derde landen te verruimen en in de landen van herkomst omstandigheden te ondersteunen die vluchtelingen in staat stellen om in veiligheid en waardigheid terug te keren. Op basis van vier hoofddoelstellingen bekrachtigde de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op 17 december 2018 het mondiaal pact inzake vluchtelingen.
E. Beschikbare financiering voor asielbeleid
Het voornaamste financieringsinstrument in de EU-begroting op het vlak van asiel is het Fonds voor asiel, migratie en integratie (AMIF).. De toewijzing voor AMIF voor de periode 2014-2020 werd verhoogd van 3,31 miljard EUR naar 6,6 miljard EUR. Voor de volgende EU-begroting op lange termijn voor de periode 2021-2027 zijn de middelen in het kader van het nieuwe AMIF andermaal verhoogd naar 9,9 miljard EUR teneinde onder andere migratie, asiel en integratie op een doeltreffende en humane wijze te beheren, met inbegrip van financiële steun aan de lidstaten voor de via hervestiging en herplaatsing betoonde solidariteit. Andere EU-financieringsinstrumenten zoals het Europees Sociaal Fonds (ESF, 2.3.2), het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen (FEAD, 2.3.9) en het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) (3.1.2) verstrekken ook middelen, veelal om de integratie van vluchtelingen en migranten te bevorderen, hoewel het aandeel van de aan deze instrumenten toegewezen middelen niet afzonderlijk in de begrotingslijnen is opgenomen en dus onduidelijk is.
Evenzo is de aanvankelijke toewijzing aan hetEASO, het toekomstige Asielagentschap van de EU (EUAA), voor de periode 2014-2020 verhoogd van 109 miljoen EUR naar 456 miljoen EUR. Om in de toekomst in staat te zijn de volledige operationele steun voor asielprocedures te leveren voorziet het nieuwe meerjarig financieel kader (MFK) in een budget van 1,22 miljard EU voor de periode 2021-2027.
Buiten het MFK maar onder de EU-begroting zijn er trustfondsen voor externe maatregelen, zoals:
Tot slot is het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF), dat voorheen buiten de EU-begroting viel, opgenomen in het MFK 2021-2027 onder de rubriek “Nabuurschap en internationaal beleid” (98,4 miljard EUR voor de gehele rubriek). Het EOF is gericht op de uitbanning van armoede en de verwezenlijking van de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling, hoewel dit fonds de afgelopen jaren steeds meer is gebruikt voor de financiering van de aanpak van migratiekwesties
Het Europees Parlement heeft zich altijd duidelijk uitgesproken voor een gemeenschappelijk Europees asielstelsel, overeenkomstig de juridische verbintenissen van de Unie. Het Parlement heeft tevens aangedrongen op de terugdringing van illegale migratie en de bescherming van kwetsbare groepen.
De resolutie van 12 april 2016 van het Parlement over de situatie in het Middellandse Zeegebied en de noodzaak van een holistische EU-aanpak van migratie biedt een overzicht van de voornaamste standpunten en zorgen van het Parlement op het vlak van migratie.
Het Parlement roept op tot betrouwbare en eerlijke procedures, die effectief ten uitvoer worden gelegd en gebaseerd zijn op het beginsel van non-refoulement. Het onderstreept dat elke afzwakking van de bescherming en van de kwaliteit van de opvang moet worden voorkomen en dat de lasten voor de lidstaten aan de buitengrenzen van de EU eerlijker moeten worden verdeeld. Het Parlement heeft de lidstaten verzocht gebruik te maken van de bestaande mogelijkheden om humanitaire visa te verstrekken, en is van oordeel dat mensen die om internationale bescherming verzoeken, bij ieder consulaat of iedere ambassade een Europees humanitair visum moeten kunnen aanvragen, en pleit daarom voor een wijziging van de visumcode van de Unie. Volgens het Parlement zijn er nog verdere stappen nodig om ervoor te zorgen dat het gemeenschappelijk Europees asielstelsel werkelijk uniform wordt. De uitvoering ervan moet grondig worden geanalyseerd. Het Parlement wijst op het belang van wederzijdse erkenning door de lidstaten van niet alleen negatieve, maar ook positieve asielbeslissingen.
Het Parlement benadrukt dat detentie slechts mag worden toegepast in uitzonderlijke, zeer duidelijk omschreven omstandigheden en nooit in het belang is van migrerende kinderen, en dat het recht moet bestaan om tegen detentie beroep aan te tekenen bij een rechtbank.
Wat de betrekkingen met derde landen betreft, dringt het Parlement er in het kader van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit op aan dat de inspanningen op het vlak van capaciteitsopbouw en hervestigingsactiviteiten moeten worden geïntensiveerd en uitgevoerd in samenwerking met derde landen die grote aantallen vluchtelingen opvangen. Het Parlement is van oordeel dat de samenwerking met derde landen gericht moet zijn op het aanpakken van de achterliggende oorzaken van irreguliere migratiestromen naar Europa.
Voorts beschikt het Parlement over de mogelijkheid om beroep tot nietigverklaring bij het HvJ-EU aan te tekenen. Het Parlement heeft dit instrument met succes ingezet (zie het arrest van het HvJ-EU van 6 mei 2008) voor de nietigverklaring van bepalingen betreffende de procedure voor de opstelling van de gemeenschappelijke lijst van derde landen die als veilige landen van herkomst en Europese veilige derde landen worden beschouwd, zoals bedoeld in Richtlijn 2005/85/EG van de Raad.
Voor wie meer wil weten:
Marion Schmid-Drüner