Het asielbeleid van de EU heeft tot doel iedere onderdaan van een derde land die internationale bescherming nodig heeft in een van de lidstaten een passende status te verlenen en de naleving van het beginsel van non-refoulement te waarborgen[1]. In dit verband streeft de EU ernaar een gemeenschappelijk Europees asielstelsel te ontwikkelen.

Rechtsgrondslag

  • Artikel 67, lid 2, en de artikelen 78 en 80 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
  • Artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de EU.

Doelstellingen

De EU streeft ernaar een gemeenschappelijk beleid voor asiel, subsidiaire en tijdelijke bescherming te ontwikkelen. Zo kan iedere onderdaan van een derde land die internationale bescherming nodig heeft een passende status worden verleend en kan de naleving van het beginsel van non-refoulement worden gewaarborgd. Dit beleid moet in overeenstemming zijn met het Verdrag van Genève met betrekking tot de status van vluchtelingen van 28 juli 1951 en het bijbehorende protocol van 31 januari 1967. Zowel in het VWEU als in het EU-Handvest van de grondrechten wordt geen definitie gegeven van de termen “asiel” of “vluchteling”, maar beide verwijzen uitdrukkelijk naar het Verdrag van Genève en het bijbehorende protocol.

Resultaten

A. Vooruitgang in het kader van de Verdragen van Amsterdam en Nice

Met het Verdrag van Maastricht van 1993 werd eerdere intergouvernementele samenwerking op het gebied van asiel in het institutionele kader van de EU ondergebracht. Als voornaamste speler moest de Raad de Commissie bij zijn werkzaamheden betrekken en het Parlement informeren over zijn initiatieven in verband met asiel. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) was niet bevoegd op het vlak van asielaangelegenheden.

Met het Verdrag van Amsterdam van 1999 werden aan de EU-instellingen nieuwe bevoegdheden verleend om wetgeving op het gebied van asielaangelegenheden op te stellen, waarbij gebruik werd gemaakt van een specifiek institutioneel mechanisme: een overgangsperiode van vijf jaar waarbij de Commissie en de lidstaten het initiatiefrecht delen en de Raad, na raadpleging van het Parlement, met eenparigheid van stemmen beslist. Het HvJ-EU werd eveneens bevoegd in specifieke gevallen. In het Verdrag van Amsterdam was ook bepaald dat zodra deze eerste fase van vijf jaar was voltooid, de Raad kon besluiten dat de gewone medebeslissingsprocedure van toepassing zou zijn en dat de Raad zijn besluiten voortaan met gekwalificeerde meerderheid van stemmen moest nemen. Eind 2004 nam de Raad hierover een besluit en sinds 2005 wordt de medebeslissingsprocedure, nu bekend als de gewone wetgevingsprocedure, toegepast.

Met de vaststelling van het programma van Tampere in oktober 1999 besloot de Europese Raad dat het gemeenschappelijk Europees asielstelsel in twee fasen moest worden uitgevoerd: de goedkeuring van gemeenschappelijke minimumnormen op korte termijn moet leiden tot een gemeenschappelijke procedure en een uniforme status voor personen aan wie asiel wordt verleend, die op lange termijn in de hele EU geldig is.

Dit heeft geleid tot de eerste fase” van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (GEAS) van 1999 tot en met 2004, waarin de criteria en mechanismen werden vastgesteld om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van asielaanvragen (ter vervanging van het internationale/intergouvernementele Verdrag van Dublin uit 1990), waaronder de oprichting van de Europese dactyloscopie-databank (Eurodac) voor de opslag en vergelijking van vingerafdrukken. Hierin werden ook gemeenschappelijke minimumnormen vastgesteld waaraan de lidstaten zich moesten houden bij de opvang van asielzoekers. Daarnaast werden er bepaalde kwalificatiecriteria voor internationale bescherming vastgelegd en ook de aard van deze verleende bescherming werd bepaald, net als de procedures voor de toekenning en intrekking van de vluchtelingenstatus. Aanvullende wetgeving heeft betrekking op de tijdelijke bescherming in geval van een massale toestroom.

In het Haags programma van november 2004 werd ertoe opgeroepen om de instrumenten en maatregelen van de tweede fase uiterlijk eind 2010 vast te stellen. Daarbij werd de nadruk gelegd op het streven van de EU om verder te gaan dan de minimumnormen en om een eenvormige asielprocedure te ontwikkelen met gemeenschappelijke waarborgen en een uniforme status voor personen aan wie bescherming wordt verleend. In het Europees pact inzake immigratie en asiel van 2008 werd deze termijn opgeschort tot 2012.

B. Het Verdrag van Lissabon

Het Verdrag van Lissabon, dat in december 2009 in werking trad, bracht verandering door de asielmaatregelen om te vormen van minimumnormen tot een gemeenschappelijk stelsel met een uniforme status en uniforme procedures.

Dit gemeenschappelijk stelsel moest de volgende elementen omvatten:

  • een uniforme asielstatus;
  • een uniforme status van subsidiaire bescherming;
  • een gemeenschappelijk stelsel van tijdelijke bescherming;
  • gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de uniforme status van asiel of van subsidiaire bescherming;
  • criteria en mechanismen om te kunnen vaststellen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielaanvraag;
  • normen voor opvangvoorzieningen;
  • partnerschap en samenwerking met derde landen.

Sinds het Verdrag van Lissabon werd aangenomen, verwijst artikel 80 VWEU ook uitdrukkelijk naar het beginsel van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten, ook op financieel gebied. EU-maatregelen inzake asiel moeten indien nodig passende maatregelen omvatten om ervoor te zorgen dat dit beginsel wordt nageleefd. Het verdrag zorgde eveneens voor aanzienlijke veranderingen in de besluitvormingsprocedure voor asielaangelegenheden door van de medebeslissingsprocedure de standaardprocedure te maken. Bovendien zijn de regelingen voor gerechtelijk toezicht door het HvJ-EU aanzienlijk verbeterd. Iedere rechtbank in een lidstaat kan nu verzoeken om een prejudiciële beslissing, terwijl dat voorheen enkel kon door nationale rechtbanken die in laatste aanleg oordelen. Op deze manier kon het HvJ-EU een bredere jurisprudentie op het gebied van asielaangelegenheden ontwikkelen.

In het programma van Stockholm, dat op 10 december 2009 door de Europese Raad werd goedgekeurd voor de periode 2010-2014, werd opnieuw “de instelling van een gemeenschappelijke ruimte, waarin bescherming en solidariteit worden geboden op basis van een gemeenschappelijke asielprocedure en een uniforme status voor personen aan wie internationale bescherming wordt verleend” als doelstelling bevestigd. In het programma werd vooral benadrukt dat effectieve solidariteit met de lidstaten die specifiek onder druk staan, moest worden bevorderd, en dat het toenmalige nieuwe Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO), nu bekend als het Asielagentschap van de Europese Unie (EUAA), een centrale rol moest vervullen.

Hoewel de Commissie haar voorstellen voor de tweede fase van het GEAS al in 2008-2009 had ingediend, verliepen de onderhandelingen moeizaam. De “tweede fase” van het GEAS werd dan ook aangenomen na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon en de nadruk werd verschoven van minimumnormen naar een gemeenschappelijke asielprocedure op basis van een uniforme beschermingsstatus.

C. De belangrijkste bestaande juridische instrumenten en de huidige inspanningen op het gebied van hervorming

Richtlijn 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemde personen en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen (de richtlijn tijdelijke bescherming) werd ontwikkeld als kader om onvoorziene massale toestroom van ontheemde personen te beheren en om deze personen onmiddellijke bescherming te bieden. Deze richtlijn heeft tot doel de verschillen tussen het beleid van de lidstaten met betrekking tot de opvang en behandeling van ontheemde personen in een situatie van massale toestroom te verminderen, alsook de solidariteit tussen de lidstaten te vergroten. De richtlijn werd voor het eerst door de Raad ingevoerd als reactie op de onverwachte Russische invasie van Oekraïne op 24 februari 2022, om zo snelle en effectieve hulp te bieden aan mensen die de oorlog in Oekraïne ontvluchten.

Met uitzondering van de herschikte erkenningsrichtlijn, die in januari 2012 in werking trad, werden de andere herschikte wetgevingshandelingen pas in juli 2013 van kracht (de Eurodac-verordening, de Dublin III-verordening, de richtlijn opvangvoorzieningen en de richtlijn asielprocedures), waardoor de vertraagde omzetting van deze wetgevingshandelingen in midden juli 2015 samenviel met het hoogtepunt van de migratiecrisis. In juni 2014 legde de Europese Raad de strategische richtsnoeren voor de wetgevende en operationele programmering op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (zie artikel 68 VWEU) voor de komende jaren vast. Deze richtsnoeren zijn gebaseerd op de mededeling van de Commissie van maart 2014 en bouwen voort op de vooruitgang die door het programma van Stockholm was geboekt. In de richtsnoeren wordt benadrukt dat de volledige omzetting en de effectieve uitvoering van het GEAS een absolute prioriteit is.

Met het oog op de migratiedruk sinds 2014 publiceerde de Commissie in  2015 de Europese migratieagenda (4.2.3), waarin zij verschillende maatregelen voorstelde om deze druk te verlichten. Denk daarbij onder andere aan de hotspotbenadering, waarbij het EASO (het huidige EUAA), het Europees grens- en kustwachtagentschap (het voormalige Frontex) en het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) samenwerkten met lidstaten in de frontlinie om inreizende migranten snel te identificeren, te registreren en hun vingerafdrukken op te nemen. De hotspotbenadering moest eveneens bijdragen tot de uitvoering van de noodherplaatsingsmechanismen en dit voor in totaal 160 000 mensen die internationale bescherming nodig hadden. Deze mechanismen werden voorgesteld door de Commissie om Italië en Griekenland te ondersteunen en op 14 en 22 september 2015 werden ze na raadpleging van het Parlement aangenomen door de Raad. Het besluit van de Raad werd later door het HvJ-EU bekrachtigd in zijn arrest van 6 september 2017. Herplaatsing is bedoeld als mechanisme om het beginsel van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid, zoals vastgelegd in artikel 80 VWEU, in de praktijk te brengen. Het aantal herplaatsingen was echter lager dan verwacht en de herplaatsingen zelf kwamen ook traag op gang.

De Europese migratieagenda omvat ook verdere stappen in de richting van een hervorming van het GEAS. Deze stappen werden in en juli 2016 gepresenteerd in twee pakketten wetgevingsvoorstellen en werden tijdens de gehele zittingsperiode, die in  2019 ten einde liep, door het Parlement en de Raad onderhandeld. Tijdens de zittingsperiode van 2014-2019 waren er echter geen wetgevingshandelingen goedgekeurd als gevolg van de blokkering van dossiers in de Raad of er werden specifieke dossiers in de wacht gezet door de blokkering van aanverwante dossiers.

Op 23 september 2020 legde de Commissie het nieuwe migratie- en asielpact voor om een nieuwe impuls te geven aan de vastgelopen hervorming van het GEAS. Met het pact wordt gestreefd naar een nieuw evenwicht tussen verantwoordelijkheid en solidariteit. De Commissie stelt voor de asielprocedure te integreren in het algemene systeem voor migratiebeheer en dit te koppelen aan een screening vooraf en bij terugkeer.

Het eerste hervormingsvoorstel dat werd goedgekeurd had betrekking op de oprichting van het Asielagentschap van de Europese Unie (EUAA), ter vervanging van het EASO. De EUAA werd opgericht bij Verordening (EU) 2021/2303, die op 30 december 2021 in het Publicatieblad werd gepubliceerd.

In september 2022 ondertekenden het Europees Parlement en vijf roulerende voorzitterschappen van de Raad een gezamenlijke routekaart voor de organisatie, coördinatie en uitvoering van de tijdlijn voor de onderhandelingen tussen de medewetgevers over het GEAS en het nieuwe Europese migratie- en asielpact. Deze partijen hebben zich ertoe verbonden samen te werken om de hervorming van de migratie- en asielregels van de EU vóór de Europese verkiezingen van 2024 vast te stellen.

Eind 2022 werd een politiek akkoord bereikt over de hervorming van de herschikte richtlijn opvangvoorzieningen, alsook over het voorstel voor een EU-hervestigingskader en het voorstel voor een erkenningsverordening.

Er lopen trialogen tussen het Parlement, de Raad en de Commissie over de volgende dossiers: de Eurodac-verordening, de verordening asielprocedures, de screeningverordening, de verordening asiel- en migratiebeheer en de verordening betreffende crisis en overmacht.

De Commissie beval in haar aanbeveling betreffende legale trajecten voor bescherming in de EU de lidstaten aan hun onvervulde toezeggingen op het gebied van hervestiging na te komen. Daarnaast verzocht zij de lidstaten andere trajecten voor toelating op humanitaire gronden in te voeren en daar intensiever gebruik van te maken. Het kan hierbij gaan om gezinshereniging en gemeenschaps- of particuliere sponsoring, alsook aanvullende trajecten in verband met onderwijs en werk.

D. De externe dimensie

In 2011 nam de Commissie de totaalaanpak van migratie en mobiliteit (TAMM) aan als overkoepelend kader van het externe migratie- en asielbeleid van de EU. Hierin is vastgelegd hoe de EU haar beleidsdialogen en samenwerking met niet-EU-landen voert op basis van duidelijk gedefinieerde prioriteiten. Deze aanpak maakt onderdeel uit van het algemene externe optreden van de EU en omvat ook ontwikkelingssamenwerking. De EU wil hiermee niet alleen legale migratie beter organiseren en illegale migratie voorkomen en bestrijden, maar ook de ontwikkelingseffecten van migratie en mobiliteit optimaliseren en internationale bescherming bevorderen.

In maart 2016 bereikten de Europese Raad en Turkije een akkoord om de toestroom van illegale migranten naar Europa via Turkije te verminderen. Overeenkomstig de verklaring EU-Turkije moesten alle nieuwe illegale migranten en asielzoekers die vanuit Turkije op de Griekse eilanden aankwamen en een asielaanvraag hadden ingediend die niet-ontvankelijk was verklaard, naar Turkije worden teruggestuurd. Bovendien moest voor iedere Syriër die naar Turkije werd teruggestuurd, een andere Syriër in de EU worden hervestigd, in ruil voor verdere visumliberalisering voor Turkse burgers en een betaling van 6 miljard EUR in het kader van de faciliteit voor vluchtelingen in Turkije, tot het einde van 2018. Volgens het laatste verslag van de Commissie over de vooruitgang bij de uitvoering van de Europese migratieagenda van 16 oktober 2019 speelde de verklaring een belangrijke rol voor de doeltreffende aanpak van de migratiekwestie in het oostelijke Middellandse Zeegebied. In oktober 2021 verzocht de Europese Raad Turkije om de Verklaring EU-Turkije van 2016 volledig en op niet-discriminerende wijze uit te voeren, ook ten aanzien van de Republiek Cyprus. De dialoog op hoog niveau tussen de EU en Turkije over migratie heeft op 23 november 2023 plaatsgevonden.

Een van de belangrijkste initiatieven die in het nieuwe migratie- en asielpact werd voorgesteld, was de bevordering van op maat gemaakte en wederzijds voordelige partnerschappen met niet-EU-landen op het gebied van migratie. In juli 2023 heeft de Commissie dan ook een memorandum van overeenstemming met Tunesië ondertekend.

Op mondiaal niveau hechtte de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in september 2016 unaniem haar goedkeuring aan de Verklaring van New York voor vluchtelingen en migranten, een belangrijke politieke verklaring met als doel verbetering van de reactie van de internationale gemeenschap op grootschalige toestroom van vluchtelingen en migranten en op langdurige vluchtelingensituaties. Als gevolg hiervan werden in 2018 twee mondiale pacten aangenomen, voor vluchtelingen en voor andere migranten. In de Verklaring van New York is een alomvattend reactiekader voor vluchtelingen opgenomen, met specifieke acties om de druk op ontvangende landen te verlichten, de zelfredzaamheid van vluchtelingen te vergroten, de toegang tot oplossingen in derde landen uit te breiden en de omstandigheden in de landen van herkomst te verbeteren, zodat vluchtelingen veilig en menswaardig kunnen terugkeren. Op basis van deze vier hoofddoelstellingen bekrachtigde de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op 17 december 2018 het mondiaal pact inzake vluchtelingen.

E. Beschikbare financiering voor asielbeleid

Het voornaamste financieringsinstrument in de EU-begroting op het gebied van asiel is het Fonds voor asiel, migratie en integratie (AMIF). De toekenning van het AMIF werd tijdens de vorige langetermijnbegroting van de EU (2014-2020), die samenviel met de migratiecrisis, verhoogd van 3,31 miljard EUR naar 6,6 miljard EUR. Wat de huidige langetermijnbegroting van de EU voor de periode 2021-2027 betreft, zijn de middelen in het kader van AMIF opnieuw verhoogd naar 9,9 miljard EUR. Op deze manier kunnen onder andere migratie, asiel en integratie op een doeltreffende en humane manier worden beheerd en kunnen de lidstaten financiële steun krijgen voor hun solidariteit via hervestiging en herplaatsing. Andere EU-financieringsinstrumenten zijn onder andere het Europees Sociaal Fonds (2.3.2), het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen (2.3.9) en het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (3.1.2). Deze fondsen wijzen voornamelijk middelen toe om de integratie van vluchtelingen en migranten te ondersteunen, al worden deze toegekende middelen niet afzonderlijk in de begrotingslijnen opgenomen, waardoor het aandeel hiervan onduidelijk is.

Daarnaast werd de oorspronkelijke toekenning aan het EASO (het huidige EUAA) voor de periode 2014-2020 verhoogd van 109 miljoen EUR naar 456 miljoen EUR. Het nieuwe meerjarig financieel kader (MFK) voorziet in een begroting van 1,22 miljard EUR voor de periode 2021-2027, zodat in de toekomst volledige operationele ondersteuning voor asielprocedures kan worden geboden.

Het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking – Europa in de wereld (NDICI – Europa in de wereld) werd ingesteld bij Verordening (EU) 2021/947. In dit instrument worden de meeste externe financieringsinstrumenten van de EU die tijdens de vorige begrotingsperiode (2014-2020) als afzonderlijke instrumenten bestonden, samengevoegd. Het instrument bedraagt 79,5 miljard EUR en omvat een indicatieve uitgavendoelstelling van 10 % voor migratie (een flexibele aanpak om migratie aan te moedigen).

De rol van het Europees Parlement

Het Europees Parlement heeft altijd sterk gepleit voor een GEAS dat in overeenstemming is met de juridische verbintenissen van de EU. Het Parlement heeft tevens aangedrongen op de terugdringing van illegale migratie en de bescherming van kwetsbare groepen.

Op 7 september 2022 hebben het Europees Parlement en de vijf roulerende voorzitterschappen van de Raad zich ertoe verbonden samen te werken om de in 2016 geïnitieerde hervorming van de migratie- en asielregels van de EU vóór de Europese verkiezingen van 2024 vast te stellen.

Het Parlement heeft de mogelijkheid om een beroep tot nietigverklaring bij het HvJ-EU in te stellen. Het Parlement heeft dit instrument met succes ingezet (zie het arrest van het HvJ-EU van 6  2008) voor de nietigverklaring van bepalingen met betrekking tot de procedures voor het opstellen van de gemeenschappelijke lijst van niet-EU-landen die worden beschouwd als veilige landen van herkomst en als veilige niet-EU-landen in Europa, zoals bedoeld in Richtlijn 2005/85/EG van de Raad.

Bezoek de webpagina van het Europees Parlement over de EU-respons op asiel en migratie.

 

[1]Een kernbeginsel van de internationale vluchtelingen- en mensenrechtenwetgeving dat staten verbiedt om individuen terug te sturen naar een land waar ze een reëel risico lopen op vervolging, foltering, onmenselijke of mensonterende behandeling of enige andere schending van de mensenrechten.

Georgiana Sandu