Begrotingscontrole

De begroting van de EU wordt door iedere EU-instelling en lidstaat getoetst. Er worden op diverse niveaus grondige controles uitgevoerd door de Europese Rekenkamer en het Europees Parlement. Het Parlement toetst met het oog op de verlening van kwijting aan de Europese Commissie, de andere EU-instellingen en de agentschappen van de EU elk jaar de uitvoering van de begroting.

Rechtsgrond

  • De artikelen 287, 317, 318, 319, 322 en 325 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU);
  • Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van Verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en Besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (zie met name titel II, hoofdstuk 7, over het beginsel van goed financieel beheer en prestaties, en titel XIV over externe audit en kwijting);
  • Interinstitutioneel Akkoord van 2 december 2013 tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie betreffende de begrotingsdiscipline, de samenwerking in begrotingszaken en een goed financieel beheer, deel III;
  • Reglement van het Europees Parlement, titel II, hoofdstuk 6, artikelen 99, 100 en 104; titel V, hoofdstuk 2, artikel 134; bijlage IV.

Doelstellingen

Het waarborgen van de wettigheid, de nauwkeurigheid en het correcte financiële beheer van de budgettaire verrichtingen en de financiële controlesystemen, alsook het garanderen van een verantwoord financieel beheer van de EU-begroting wat betreft zuinigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid, waarbij de Europese Rekenkamer en het Europees Parlement erop toezien dat de doelstellingen daadwerkelijk worden gerealiseerd (prestatiecriteria).

Resultaten

A. Controle op nationaal niveau

De eerste controle van zowel inkomsten als uitgaven wordt grotendeels verricht door de nationale autoriteiten. Deze hebben hun bevoegdheden behouden, met name wat betreft de traditionele eigen middelen (1.4.1), waarvoor zij beschikken over de nodige procedures om de bewuste bedragen te innen en te controleren. De begrotingscontrole wordt ook uitgeoefend door middel van fraudebestrijding (1.4.6). Ook de operationele uitgaven van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF), het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en andere structuurfondsen worden in eerste instantie gecontroleerd door de autoriteiten van de lidstaten.

B. Controle op EU-niveau

1. Interne controle

Bij iedere instelling wordt de controle uitgevoerd door ordonnateurs en rekenplichtigen, en vervolgens door de intern controleur van de betrokken instelling.

2. Externe controle: door de Europese Rekenkamer (1.3.12)

Extern wordt de controle uitgevoerd door de nationale rekenkamers en door de Europese Rekenkamer (“de Rekenkamer”), die jaarlijks aan de begrotingsautoriteit uitvoerige verslagen moet overleggen overeenkomstig artikel 287 van het VWEU, te weten:

  • de verklaringen waarin de betrouwbaarheid van de rekeningen en de regelmatigheid en de wettigheid van de onderliggende verrichtingen worden bevestigd (beter bekend als de “DAS”);
  • het jaarverslag over de uitvoering van de algemene begroting, met inbegrip van de begrotingen van alle instellingen en satellietorganen;
  • specifieke jaarverslagen over de agentschappen en organen van de EU;
  • speciale verslagen over specifieke kwesties (doelmatigheidscontroles);
  • controleverslagen en adviezen;
  • evaluaties die betrekking hebben op beleidsmaatregelen en beheersthema’s, waarin nog niet gecontroleerde gebieden of kwesties worden geanalyseerd, of waarmee een feitelijke basis wordt gelegd voor bepaalde onderwerpen.
  • De Rekenkamer publiceerde in het kader van de kwijtingsprocedure voor 2019 voor het eerst een verslag over de algemene prestaties van de EU-begroting.

De Rekenkamer stelt ook verslagen op over verstrekte en aangegane leningen en over het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF).

3. Controle op politiek niveau: door het Europees Parlement

De Commissie begrotingscontrole van het Europees Parlement bereidt het standpunt van het Parlement voor, waarbij het met name gaat om:

  • de controle op de uitvoering van de EU-begroting en van het EOF;
  • de afsluiting van, de verslaglegging over en de controle op de rekeningen en balansen van de EU en haar instellingen, alsmede alle organen die door de EU worden gefinancierd;
  • de controle op de financiële activiteiten van de Europese Investeringsbank (1.3.15);
  • het toezicht op de kosteneffectiviteit van de diverse vormen van EU-financiering in verband met de tenuitvoerlegging van EU-beleid;
  • de behandeling van gevallen van fraude en onregelmatigheden bij de uitvoering van de EU-begroting, maatregelen ter voorkoming van en tot instelling van vervolging wegens dergelijke gevallen, alsmede de bescherming van de financiële belangen van de EU in het algemeen.

Ook bereidt zij de besluiten over de verlening van kwijting voor.

De kwijtingsprocedure

Eenmaal per jaar verleent het Parlement, op aanbeveling van de Raad, kwijting aan de Commissie voor de uitvoering van de begroting van jaar n-2 na bestudering van de activiteitenverslagen van de directoraten-generaal van de Commissie, het jaarlijkse beheers- en prestatieverslag van de Commissie, het evaluatieverslag (artikel 318 van het VWEU), het jaarverslag van de Rekenkamer en de antwoorden van de Commissie en de overige instellingen op de vragen van de Rekenkamer (artikel 319 van het VWEU). De leden van de Commissie begrotingscontrole bereiden het standpunt van het Parlement ten aanzien van de speciale verslagen van de Rekenkamer voor, doorgaans in de vorm van werkdocumenten als leidraad voor de algemeen rapporteur voor de kwijting. De Commissie en de overige instellingen zijn verplicht maatregelen te nemen naar aanleiding van de door het Parlement in zijn kwijtingsresoluties geformuleerde waarnemingen (artikel 319, lid 3, van het VWEU en artikel 262 van het Financieel Reglement). Het Parlement verleent jaarlijks kwijting aan de overige instellingen en de agentschappen. Het Parlement verleent de Commissie afzonderlijke kwijting voor de tenuitvoerlegging van maatregelen in het kader van het EOF, omdat dit nog niet in de algemene begroting is opgenomen. Het kwijtingsbesluit en de kwijtingsresolutie van het Parlement betreffende de uitvoering van afdeling I – Europees Parlement, van de algemene begroting worden gericht aan de Voorzitter van het Parlement.

In de regel behandelt het Parlement de kwijtingsverslagen vóór 15 mei tijdens een plenaire vergadering (artikel 260 van het Financieel Reglement). Behoudens uitzonderingen wordt tijdens de vergaderperiode van die maand gestemd over de verlening van de kwijting en, wanneer deze wordt uitgesteld, tijdens de vergaderperiode van oktober. Als een voorstel tot verlening van kwijting niet door een meerderheid wordt gesteund of als het Parlement besluit op een later tijdstip over de kwijting te besluiten, stelt het Parlement de desbetreffende instellingen of agentschappen op de hoogte van de redenen waarom het kwijtingsbesluit wordt uitgesteld. Zij moeten dan onverwijld maatregelen treffen om de belemmeringen voor het kwijtingsbesluit uit de weg te ruimen. Vervolgens legt de Commissie begrotingscontrole binnen zes maanden een nieuw verslag voor met een nieuw voorstel om al dan niet kwijting te verlenen.

Rol van het Europees Parlement

A. Ontwikkeling van bevoegdheden

Van 1958 tot 1970 werd het Europees Parlement in kennis gesteld van de besluiten van de Raad betreffende de verlening van kwijting aan de Commissie voor de uitvoering van de begroting. In 1971 verkreeg het de bevoegdheid om samen met de Raad kwijting te verlenen. Sinds 1 juni 1977, de datum van inwerkingtreding van het Verdrag van 22 juli 1975, is het Parlement de enige instelling die kwijting verleent, nadat de Raad zijn aanbevelingen heeft gegeven. Ook moet worden vermeld dat het Parlement in zijn bevoegde parlementaire commissies de kandidaat-commissarissen hoort en dat de Commissie begrotingscontrole kandidaat-leden van de Europese Rekenkamer hoort, en de voorgeselecteerde kandidaten voor de functie van directeur-generaal van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en de leden van de raad van toezicht van OLAF. Deze functies kunnen niet worden bekleed zonder dat er een hoorzitting in het Parlement heeft plaatsgevonden. De directeur-generaal van OLAF wordt overigens benoemd door de Europese Commissie na overleg met het Europees Parlement en de Raad, en de leden van het comité van toezicht van OLAF worden in onderling overleg tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie benoemd.

B. Inzet van het kwijtingswapen

Het Europees Parlement kan beslissen de kwijting uit te stellen wanneer het ontevreden is over bepaalde aspecten van het beheer van de begroting door de Commissie. Het weigeren van kwijting kan worden beschouwd als een verzoek tot aftreden van de Commissie. Op deze dreiging werd in december 1998 een beroep gedaan: na een stemming in de plenaire vergadering, waarbij het voorstel tot kwijting werd verworpen, werd een groep van vijf onafhankelijke deskundigen ingesteld, die verslag uitbracht over tegen de Commissie geuite beschuldigingen van fraude, wanbeheer en nepotisme. De Commissie nam daarop op 16 maart 1999 collectief ontslag.

Wat betreft de kwijting voor de uitvoering van de algemene begroting van de Europese Unie door de Commissie, heeft het Parlement twee nieuwe elementen ingevoerd tijdens de kwijtingsprocedure voor de begrotingsjaren 2011 en 2012: de controle van de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven, die steeds vaker wordt gecombineerd met een evaluatie van de resultaten (artikel 318 van het VWEU, evaluatieverslag over de financiën van de Unie op basis van de behaalde resultaten), en de bepaling dat een kwijtingsbesluit een “gewogen” besluit kan zijn met eventuele bedenkingen met betrekking tot bepaalde beleidsterreinen. Tijdens de kwijtingsprocedure voor 2019 moest de Rekenkamer voor het eerst in vier jaar een afkeurend oordeel geven over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende uitgaven bij de rekeningen. In haar eerste verslag over de algemene prestaties van de EU-begroting stelde de Rekenkamer niettemin vast dat de procedures toereikend waren. De bevoegde commissie van het Parlement schaarde zich achter de suggestie van de Rekenkamer om de kwaliteit van de informatie van de Commissie verder te verbeteren, en benadrukte dat resultaat- en impactindicatoren beter geschikt zijn voor het meten van prestaties dan input- en outputindicatoren.

Hoewel in het Verdrag slechts wordt verwezen naar kwijting aan de Commissie, verleent het Parlement uit overwegingen van transparantie en democratische controle ook afzonderlijke kwijting aan de andere instellingen en organen en aan ieder agentschap of soortgelijke instantie (de kwijtingsbepalingen voor de gedecentraliseerde agentschappen en publiek-private partnerschappen worden in hun oprichtingsverordeningen uiteengezet). Tijdens de plenaire vergadering van april 2009 besloot het Parlement in het kader van de kwijtingsprocedure voor 2007 de verlening van kwijting aan de Raad van Ministers uit te stellen, met name omdat de Raad had geweigerd de informatie te verstrekken waarom het Parlement had verzocht om kwijting te kunnen verlenen. Sinds dat jaar is de verlening van kwijting aan de Raad telkens uitgesteld en geweigerd. Tijdens de kwijtingsprocedure voor 2019 zijn door de bevoegde commissie van het Parlement ook de tekortkomingen in het begrotings- en financieel beheer van het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) onderzocht, waarop de commissie concludeerde dat de uitleg van het agentschap tekortschoot.

Zoals hierboven al is aangegeven, moeten de Commissie, de overige instellingen en de agentschappen verslag uitbrengen van de maatregelen die zijn genomen naar aanleiding van de opmerkingen in de kwijtingsresoluties van het Europees Parlement. De lidstaten moeten de Commissie informeren over de maatregelen die zij hebben genomen naar aanleiding van de waarnemingen van het Parlement. De Commissie moet bij het opstellen van haar voortgangsverslag rekening houden met die maatregelen (artikel 262 van het Financieel Reglement).

C. Overige instrumenten

Ook de gespecialiseerde commissies van het Parlement zorgen ervoor dat de middelen van de EU op doelmatige wijze worden besteed, om de belangen van de Europese belastingbetaler te vrijwaren. In een aantal gevallen hebben leden van de Commissie begrotingscontrole ook besprekingen gevoerd met vertegenwoordigers van de betrokken commissies van de nationale parlementen, met de nationale controle-instanties en met vertegenwoordigers van douanediensten. Ook hebben individuele leden ter plaatse onderzoeken ingesteld om de werkelijke situatie in verband met bepaalde problemen te verifiëren.

In december 1995 maakte het Parlement voor de eerste keer gebruik van zijn bij het Verdrag verkregen recht om een enquêtecommissie in te stellen en stelde het een verslag op over vermeende fraude en wanbeheer (1.4.6).

Verder heeft het Verdrag van Lissabon de controlemechanismen versterkt om toe te zien op de in het kader van EU-programma’s behaalde resultaten door de Commissie voortaan verplicht te stellen in het kader van de jaarlijkse kwijtingsprocedure een uitvoerig evaluatieverslag in te dienen bij het Parlement en de Raad, waarbij zij rekening moet houden met hun aanbevelingen.

 

Rudolfs Verdins