Víceletý finanční rámec

Doposud existovalo šest víceletých finančních rámců (VFR), včetně VFR na období 2021–2027. Na základě Lisabonské smlouvy se status VFR změnil, neboť se z interinstitucionální dohody stal nařízením. VFR se stanoví na dobu nejméně pěti let. Zajišťuje řádný vývoj výdajů Unie v limitech jejích vlastních zdrojů a zavádí ustanovení, která musí splňovat roční rozpočet Unie, čímž zajišťuje finanční kázeň. Nařízení o VFR konkrétně stanoví výdajové stropy pro obecné kategorie výdajů, jimž se říká „okruhy“. Dne 2. května 2018 předložila Komise legislativní návrhy nového VFR na období 2021–2027. V návaznosti na rozšíření onemocnění COVID-19 předložila Komise dne 27. května 2020 plán obnovy (Next Generation EU), který zahrnoval revidované návrhy víceletého finančního rámce a vlastních zdrojů a zřízení nástroje pro obnovu v hodnotě 750 miliard EUR. Tento balíček byl přijat dne 16. prosince 2020.

Právní základ

  • Článek 312 Smlouvy o fungování Evropské unie.
  • Nařízení Rady (EU, Euratom) 2020/2093 ze dne 17. prosince 2020, kterým se stanoví víceletý finanční rámec na období 2021–2027[1].
  • Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2020/2092 ze dne 16. prosince 2020 o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie[2].
  • Nařízení Rady (EU) 2020/2094 ze dne 17. prosince 2020, kterým se zřizuje Nástroj Evropské unie na podporu oživení, jehož účelem je podpořit oživení po krizi COVID-19[3].
  • Interinstitucionální Dohoda ze dne 16. prosince 2020 mezi Evropským parlamentem, Radou Evropské unie a Evropskou komisí o rozpočtové kázni, spolupráci v rozpočtových záležitostech a řádném finančním řízení, jakož i o nových vlastních zdrojích, včetně plánu zavádění nových vlastních zdrojů[4].

Souvislosti

V 80. letech vzniklo mezi orgány napětí kvůli narůstajícímu nesouladu mezi dostupnými zdroji a reálnými rozpočtovými požadavky. Ve snaze toto napětí zmírnit, posílit rozpočtovou kázeň, zlepšit plánování, a tím i čerpání prostředků byla vypracována koncepce víceletého finančního výhledu. První interinstitucionální dohoda v této věci byla uzavřena v roce 1988. Obsahovala finanční výhled na období 1988–1992 (rovněž znám jako Delorsův balíček I), který měl zajistit prostředky nezbytné pro plnění Jednotného evropského aktu. Dne 29. října 1993 byla přijata nová interinstitucionální dohoda společně s finančním výhledem na období 1993–1999 (Delorsův balíček II), což umožnilo zdvojnásobení finančních prostředků ve strukturálních fondech a navýšení stropu vlastních zdrojů (1.4.1). Třetí interinstitucionální dohoda o finančním výhledu na období 2000–2006, známá též jako Agenda 2000, byla podepsána dne 6. května 1999 a jedním z jejích hlavních cílů bylo zajistit finanční prostředky nezbytné k rozšíření EU. Čtvrtá interinstitucionální dohoda, tentokrát na období 2007–2013, byla uzavřena dne 17. května 2006.

Na základě Lisabonské smlouvy se víceletý finanční rámec transformoval z interinstitucionální dohody v nařízení Rady, u nějž je vyžadován souhlas Evropského parlamentu. Článek 312 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) uvádí, že víceletý finanční rámec stanoví nejen „výši ročních stropů prostředků na závazky podle kategorie výdajů a ročních stropů prostředků na platby“, ale také „jakákoli další ustanovení, která jsou účelná pro hladký průběh ročního rozpočtového procesu“. Nařízení o VFR doplňuje interinstitucionální dohoda o rozpočtové kázni, spolupráci v rozpočtových záležitostech a o řádném finančním řízení.

Pátý VFR na období 2014–2020 byl přijat dne 2. prosince 2013. Tento VFR byl prvním rámcem, jenž byl přijat podle nových ustanovení Lisabonské smlouvy, podle kterých musí Rada zvláštním legislativním postupem jednomyslně přijmout nařízení o VFR poté, co obdrží souhlas Parlamentu. Jednalo se rovněž o první VFR, který zaznamenal snížení celkových částek v reálných hodnotách. Jednou z podmínek Parlamentu pro přijetí VFR proto byla povinná revize v polovině období, která mu umožnila znovu posoudit rozpočtové potřeby v průběhu uplatňování VFR a v případě potřeby je upravit. Dohoda navíc zajistila větší flexibilitu, která umožnila plné využití plánovaných částek, dohodu o cestě ke skutečnému systému vlastních zdrojů pro EU, jednotu a transparentnost rozpočtu a odpovídající parlamentní kontrolu a dohled. Dne 20. června 2017 byl přijat revidovaný VFR na období 2014–2020 s dohodou o dodatečné podpoře opatření souvisejících s migrací a také zaměstnanosti a růstu. Byl rovněž posílen nástroj pružnosti a rezervy na pomoc při mimořádných událostech, což umožnilo přesun většího objemu prostředků v rámci rozpočtových okruhů i let s cílem reagovat na nepředvídatelné události a nové priority.

Víceletý finanční rámec 2021–2027

Dne 2. května 2018 předložila Komise legislativní návrhy VFR na období 2021–2027. Komise navrhla vyčlenit 1 134,6 miliard EUR (v cenách roku 2018) v prostředcích na závazky, což odpovídá 1,11 % HND EU-27. Obsahovala zvýšení mimo jiné v oblasti správy hranic, migrace, bezpečnosti, obrany, rozvojové spolupráce a výzkumu. Byly navrženy škrty zejména u politiky soudržnosti a zemědělské politiky. Celková struktura měla být zjednodušena (z 58 na 37 výdajových programů) a Komise navrhla soubor zvláštních nástrojů mimo stropy VFR, aby se zlepšila flexibilita při sestavování rozpočtu EU. Do VFR měl být začleněn Evropský rozvojový fond (ERF). Komise dále navrhla modernizovat příjmovou stranu zavedením několika nových kategorií vlastních zdrojů.

Parlament přijal v souvislosti s příštím VFR na období 2021–2027 dvě usnesení: první dne 14. března[5] a druhé dne 30. května 2018[6]. Dne 14. listopadu 2018 pak Parlament na základě těchto usnesení podrobněji rozpracoval svůj vyjednávací mandát, včetně pozměňovacích návrhů k návrhu nařízení o VFR a návrhu interinstitucionální dohody, a stanovil úplný seznam částek rozčleněných podle jednotlivých okruhů a programů. Parlament upřesnil, že strop VFR pro prostředky na závazky by se měl zvýšit z 1,0 % HND EU-28 na 1,3 % HND EU-27, tj. na 1 324 miliard EUR (v cenách roku 2018), což oproti návrhu Komise znamená zvýšení o 16,7 %. Prostředky přidělené na společnou zemědělskou politiku a politiku soudržnosti by měly zůstat v reálných hodnotách nezměněny a několik priorit, včetně programů Horizont Evropa, Erasmus+ a LIFE, by mělo být dále posíleno; měla by být vytvořena nová „záruka pro děti“ (5,9 miliardy EUR) a nový Fond pro spravedlivou transformaci energetiky (4,8 miliardy EUR); financování decentralizovaných agentur působících v oblasti migrace a správy hranic by se mělo zvýšit více než čtyřnásobně (na více než 12 miliard EUR). Rozpočet EU by měl na dosahování klimatických cílů, které by mělo být zohledněno ve všech příslušných oblastech politik, přispívat alespoň 25 % výdajů VFR na období 2021–2027, přičemž nejpozději do roku 2027 by se tento podíl měl zvýšit na 30 %. Revize VFR v polovině období by měla být povinná.

Ve dnech 30. listopadu 20185. prosince 2019 zveřejnila Rada návrh jednací osnovy, která obsahuje horizontální a odvětvové otázky spadající do oblasti působnosti výdajových programů, na něž se vztahuje řádný legislativní postup. Rada navrhovala celkovou částku VFR ve výši 1 087 miliard EUR v prostředcích na závazky, v cenách roku 2018 (1,07 % HND EU-27), což je výrazně méně, než očekával Parlament.

Ve dnech 10. října 201913. května 2020 Parlament v návaznosti na volby do EP aktualizoval svůj mandát a požádal Komisi, aby předložila návrh pohotovostního plánu VFR s cílem vytvořit záchrannou síť na ochranu příjemců programů Unie v případě, že by stávající VFR musel být prodloužen vzhledem k neshodám v rámci Evropské rady.

Mezitím předložila Komise dne 14. ledna 2020 návrh na zřízení Fondu pro spravedlivou transformaci, který je dalším prvkem v balíčku návrhů VFR a je součástí Zelené dohody pro Evropu.

V návaznosti na krizi COVID-19 a vážné hospodářské dopady nezbytných omezení volného pohybu osob zveřejnila Komise ve dnech 27. a 28. května 2020[7] pozměněné návrhy víceletého finančního rámce ve výši 1 100 miliard EUR a dodatečný nástroj na podporu oživení „Next Generation EU“[8] v hodnotě 750 miliard EUR (v cenách roku 2018): 500 miliard EUR ve formě grantů a 250 miliard EUR jako úvěry. Balíček zahrnoval legislativní návrhy na některé nové finanční nástroje, jakož i změny několika již předložených návrhů programů příštího VFR. Financování tohoto dodatečného balíčku mělo být zajištěno půjčkami na finančních trzích. Komise za tímto účelem rovněž předložila pozměněný návrh rozhodnutí o vlastních zdrojích, na jehož základě by byly umožněny půjčky až do výše 750 miliard EUR. Jako krytí vyšších úvěrů a půjček navrhla zvýšení stropu vlastních zdrojů u prostředků na platby na 1,4 % HND a dodatečné, ale dočasné zvýšení tohoto stropu o 0,6 procentního bodu HND. Balíček Komise obsahoval také navýšení stropu závazků VFR na období 2014–2020 na rok 2020 o 11,5 miliardy EUR, aby bylo možné začít mobilizovat podporu před novým víceletým finančním rámcem.

Evropská rada přijala na svém zasedání pořádaném ve dnech 17.–21. července 2020 závěry[9] ohledně úsilí o oživení ekonomiky (nástroj „Next Generation EU“), příštího víceletého finančního rámce na období 2021–2027 a vlastních zdrojů. Na období 2021–2023 byly schváleny prostředky na obnovu ve výši 750 miliard EUR. Grantová složka však byla z 500 miliard EUR snížena na 390 miliard a úvěrová složka byla z 250 miliard navýšena na 360 miliard EUR. Evropská rada zamítla revizi stropu VFR na rok 2020 směrem nahoru. Celkový strop pro závazky ve VFR na období 2021–2027 byl stanoven na 1 074,3 miliardy EUR. V souvislosti s otázkou právního státu se v závěrech navíc uvádí, že v zájmu ochrany rozpočtu a nástroje Next Generation EU bude zaveden režim podmíněnosti. Od 1. ledna 2021 byl dohodnut nový vlastní zdroj založený na nerecyklovaných plastových obalových odpadech a byla naplánována práce na zavedení dalších vlastních zdrojů v průběhu VFR na období 2021–2027, které by měly být použity na předčasné splacení půjček v rámci NGEU. Navrhovaným právním základem NGEU byl článek 122 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU), který umožňuje, aby EU kvalifikovanou většinou v Radě přijala opatření vhodná pro hospodářskou situaci, aniž by do legislativního postupu zapojila Parlament.

Dne 23. července 2020 Parlament označil vytvoření nástroje na podporu oživení za historický krok, avšak vyjádřil politování nad škrty provedenými v programech zaměřených na budoucnost. Trval na tom, že cílená navýšení nad rámec částek navržených Evropskou radou se musí zaměřit na programy týkající se klimatu, digitální transformace, zdraví, mládeže, kultury, infrastruktury, výzkumu, správy hranic a solidarity. Dále zopakoval, že neudělí souhlas víceletému finančnímu rámci bez dohody o reformě systému vlastních zdrojů EU s cílem pokrýt přinejmenším náklady související s nástrojem NGEU (jistinu i úroky), aby byla zajištěna jeho důvěryhodnost a udržitelnost. Parlament rovněž požadoval, aby byl jako součást rozpočtového orgánu plně zapojen do nástroje na podporu oživení v souladu s metodou Společenství.

V srpnu 2020 byla zahájena třístranná jednání mezi Parlamentem, Radou a Komisí. Tato jednání byla dokončena dne 10. listopadu 2020. Evropská rada přijala dohodu o VFR a nástroji Next Generation EU dne 11. prosince 2020 a Parlament s ní vyslovil souhlas dne 17.  prosince 2020.

Parlament otevřel cestu pro přijetí a ratifikaci rozhodnutí o vlastních zdrojích (a tím i spuštění nástroje EU pro obnovu) tím, že dne 16. září 2020 předložil své povinné legislativní stanovisko. Komise začne vydávat dluh až poté, co všech 27 členských států dokončí ratifikaci rozhodnutí o vlastních zdrojích. Dne 1. ledna 2021 vstoupil v platnost nový mechanismus na ochranu rozpočtu EU před porušováním zásad právního státu, což je další podmínka, kterou Parlament stanovil pro svůj souhlas.

Víceletý finanční rámec pro EU-27 (v milionech EUR, ceny z roku 2018)

Prostředky na závazky 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Souhrnně2021–2027
1. Jednotný trh, inovace a digitální agenda 19 712 19 666 19 133 18 633 18 518 18 646 18 473 132 781
2. Soudržnost, odolnost a hodnoty 49 741 51 101 52 194 53 954 55 182 56 787 58 809 377 768
2a. Hospodářská sociální a územní soudržnost, 45 411 45 951 46 493 47 130 47 770 48 414 49 066 330 235
2b. Odolnost a hodnoty 4 330 5 150 5 701 6 824 7 412 8 373 9 743 47 533
3. Přírodní zdroje a životní prostředí 55 242 52 214 51 489 50 617 49 719 48 932 48 161 356 374
z toho: výdaje související s trhem a přímé platby 38 564 38 115 37 604 36 983 36 373 35 772 35 183 258 594
4. Migrace a správa hranic 2 324 2 811 3 164 3 282 3 672 3 682 3 736 22 671
5. Bezpečnost a obrana 1 700 1 725 1 737 1 754 1 928 2 078 2 263 13 185
6. Sousedství a svět 15 309 15 522 14 789 14 056 13 323 12 592 12 828 98 419
7. Evropská veřejná správa 10 021 10 215 10 342 10 454 10 554 10 673 10 843 73 102
z toho: správní výdaje orgánů 7 742 7 878 7 945 7 997 8 025 8 077 8 188 55 852
CELKOVÉ PROSTŘEDKY NA ZÁVAZKY 154 049 153 254 152 848 152 750 152 896 153 390 155 113 1 074 300
CELKOVÉ PROSTŘEDKY NA PLATBY 156 557 154 822 149 936 149 936 149 936 149 936 149 936 1 061 058

Parlamentu se podařilo zajistit zejména:

  • 15 miliard EUR navíc oproti návrhu z července 2020 na stěžejní programy: Horizont Evropa, Erasmus+, EU4Health, InvestEU, Fond pro správu hranic, nástroj pro sousedství a rozvojovou a mezinárodní spolupráci (NDICI), Humanitární pomoc, práva a hodnoty, Kreativní Evropa,
  • postupné zvyšování celkového stropu VFR na období 2021–2027 z 1074,3 miliardy EUR na 1 085,3 miliardy EUR v cenách roku 2018,
  • další 1 miliardu EUR pro nástroj pružnosti,
  • nový procesní krok („postup rozpočtové kontroly“) pro vytvoření budoucích krizových mechanismů založených na článku 122 SFEU s potenciálně značnými rozpočtovými důsledky,
  • zapojení Parlamentu do využívání vnějších účelově vázaných příjmů NGEU, obecné přehodnocení účelově vázaných příjmů a půjček a úvěrů při příští revizi finančního nařízení a ujednání o spolupráci při budoucích jednáních o VFR,
  • cíl ve výši nejméně 30 % výdajů VFR/NGEU na podporu cílů v oblasti klimatu, včetně lepší metodiky sledování klimatu za účelem dosažení tohoto cíle,
  • nový roční cíl v oblasti biologické rozmanitosti a návrh metodiky měření výdajů na rovnost žen a mužů,
  • reformu sběru, kvality a srovnatelnosti údajů o příjemcích s cílem lépe chránit rozpočet EU, včetně výdajů NGEU,
  • začlenění Evropského rozvojového fondu do rozpočtu Unie,
  • celkovou výši finančních prostředků na zemědělství a soudržnost ve výši srovnatelné s obdobím 2014–2020,
  • zřízení Fondu pro spravedlivou transformaci,
  • právně závazný plán pro zavedení nových vlastních zdrojů EU.

Hlavním zdrojem pro toto navýšení prostředků (11 miliard EUR) bude nový mechanismus spojený s výnosy z pokut vybraných Unií a výsledkem bude automatické dodatečné přidělení prostředků na dotčené programy v letech 2022–2027. Celkový strop sedmiletého VFR tedy postupně dosáhne výše 1 085,3 miliard EUR v cenách roku 2018, tj. o 2 miliardy EUR více (v reálném vyjádření) než odpovídající strop VFR na období 2014–2020 (1 083,3 miliard EUR v cenách roku 2018 bez Spojeného království, včetně ERF).

Další navýšení (2,5 miliardy EUR) pocházejí z nepřidělených rozpětí v rámci stropů stanovených Evropskou radou. Jedna miliarda EUR pochází z prostředků získaných z dřívějších operací v rámci investičního nástroje AKT (Evropský rozvojový fond) ve prospěch nástroje pro sousedství a rozvojovou a mezinárodní spolupráci (NDICI). Půl miliardy EUR pochází z prostředků v oblasti výzkumu, jejichž přidělení na závazek bylo zrušeno, ve prospěch programu Horizont Evropa (čl. 15 odst. 3 finančního nařízení).

Náklady na splátky a úroky dluhopisů pro oživení jsou zahrnuty do stropů VFR na období 2021–2027. Tímto postupem však není dotčeno, jak bude tato záležitost řešena v budoucích víceletých finančních rámcích od roku 2028 a výslovným cílem je zachovat programy a fondy EU.

 

[1]Úř. věst. L 433I, 22.12.2020, s. 11.
[2]Úř. věst. L 433I, 22.12.2020, s. 1.
[3]Úř. věst. L 433I, 22.12.2020, s. 23.
[4]Úř. věst. L 433I, 22.12.2020, s. 28.
[5]Úř. věst. C 162, 10.5.2019, s. 51.
[6]Úř. věst. C 76, 9.3.2020, s. 103.

Alix Delasnerie