Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) har styrket sundhedspolitikkens betydning, idet den foreskriver, at der skal sikres et højt sundhedsbeskyttelsesniveau ved fastlæggelsen og gennemførelsen af alle Fællesskabets politikker og aktiviteter (168, stk. 1, af TEUF). Det primære ansvar for beskyttelse af folkesundheden og navnlig for sundhedssystemerne ligger fortsat hos medlemsstaterne. EU har imidlertid en vigtig rolle at spille for at forbedre folkesundheden, forebygge og håndtere sygdomme, imødegå forhold, der kan indebære risiko for menneskers sundhed, og harmonisere sundhedsstrategier mellem medlemsstaterne. EU har på vellykket vis gennemført en omfattende politik gennem sundhedsstrategien ”Sundhed for Vækst” og det hertil hørende tredje program for Unionens indsats på sundhedsområdet (2014-2020) og den afledte ret. EU4Health-programmet vil fortsat yde støtte i programmeringsperioden 2021-2027.

Retsgrundlag

Artikel 168 i TEUF og artikel 114 i TEUF. The Den Europæiske Unions Domstol har adskillige gange udtalt sig om, hvordan EU kan forfølge folkesundhedsmæssige mål ved at integrere det indre marked, idet den har påberåbt sig artikel 114 som retsgrundlag.

Mål

De tre strategiske mål for EU's sundhedspolitik er:

  • Fremme af et godt helbred med henblik på at forebygge sygdomme og tilskynde til en sund livsstil ved at fokusere på områder som ernæring, fysisk aktivitet, alkoholforbrug, tobaksforbrug og narkotikaforbrug, miljørisici og skader. Med en aldrende befolkning kræver de ældres særlige sundhedsbehov også større opmærksomhed, og der har i de senere år været mere fokus på mental sundhed
  • Beskyttelse af borgerne mod sundhedsrisici med henblik på at forbedre overvågning og beredskab i forbindelse med epidemier og biologisk terror samt øge kapaciteten til at imødegå nye sundhedstrusler, f.eks. klimaforandringer.
  • Støtte til dynamiske sundhedssystemer, således at medlemsstaternes sundhedssystemer kan imødegå udfordringerne med hensyn til den aldrende befolkning, borgernes øgede forventninger samt patienters og sundhedspersonales mobilitet, og for at hjælpe medlemsstaterne med at gøre deres sundhedssystemer holdbare.

Resultater

EU's sundhedspolitik er baseret på sundheds- og sikkerhedsbestemmelser og er senere blevet videreudviklet som følge af den fri bevægelighed for personer og varer i det indre marked, hvilket har gjort det nødvendigt at koordinere spørgsmål på folkesundhedsområdet. I forbindelse med harmoniseringen af foranstaltninger med henblik på skabelsen af det indre marked dannede et højt beskyttelsesniveau grundlaget for forslag inden for sundhed og sikkerhed. Forskellige faktorer, herunder krisen om bovin spongiform encephalopati (»kogalskab«) i slutningen af sidste århundrede, satte sundhed og forbrugerbeskyttelse højt på den politiske dagsorden. Oprettelsen af særlige agenturer, såsom Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) og Det Europæiske Center for Forebyggelse af og Kontrol med Sygdomme (ECDC), er eksempler på EU's stigende indsats på det sundhedspolitiske område. Folkesundheden har også draget nytte af tiltag inden for andre politiske områder, bl.a. hvad angår miljø og fødevarer. Oprettelsen af Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) under REACH-rammen for evaluering og registrering af kemiske stoffer samt oprettelsen af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) har også været ligeledes gode indikatorer for den tværfaglige indsats med sigte på at forbedre EU-borgernes sundhed.

A. Tidligere foranstaltninger og kontekst

Selv om der ikke forelå et klart retsgrundlag, var der allerede længe inden TEUF blev vedtaget udviklet en folkesundhedspolitik på adskillige områder. Der var allerede i 1965 blevet indført lovgivning om lægemidler for at sikre høje standarder inden for lægemiddelforskning og -produktion og sikre harmonisering af nationale procedurer for apotekslicenser og for at indføre regler for reklame, etikettering og distribution. Der har været forskningsprogrammer for lægemidler og folkesundhed siden 1978, som har omfattet emner såsom aldring, miljø- og livsstilsbetingede sundhedsproblemer, strålingsrisici og analyse af det menneskelige genom med særlig fokus på alvorlige sygdomme. Medlemsstaterne blev også enige om at tilbyde gensidig bistand i forbindelse med ulykker eller meget alvorlige sygdomme. »kogalskab« er et fremtrædende eksempel på et sådant samarbejde og en sådan bistand.

Tidligere foranstaltninger, der har ført til udformningen af EU's nuværende sundhedspolitik, tog hensyn til adskillige målrettede initiativer. Fremkomsten af større sundhedsproblemer, bl.a. narkotikamisbrug, kræft og aids/HIV, i forbindelse med større bevægelsesfrihed for patienter og sundhedsprofessionelle inden for EU har bevirket, at folkesundheden er rykket længere op på EU's dagsorden.

Maastrichttraktaten fra 1992, hvormed Den Europæiske Union blev skabt, indførte offentlig sundhed i oprettelsestraktaten. Anvendelsesområdet er temmelig begrænset, men det skabte et klart retsgrundlag for vedtagelse af sundhedspolitiske foranstaltninger. Amsterdamtraktaten fra 1997 styrkede yderligere bestemmelserne, og selv om den primære kompetence på sundhedsområdet forblev i medlemsstaterne, blev EU's rolle mere fremtrædende. EU kunne nu vedtage foranstaltninger med det formål at sikre et højt sundhedsbeskyttelsesniveau (i stedet for blot at »bidrage til«, som det hidtil havde været tilfældet), og medlemsstaterne kunne samarbejde i forbindelse med eventuelle årsager til farer for menneskers sundhed.

I 1993 offentliggjorde Kommissionen sin meddelelse om rammerne for en indsats til fremme af folkesundheden, hvori den fastlagde adskillige indsatsområder og omfattede emner, der rakte fra sundhedsfremme over kræft og narkotika til sjældne sygdomme. Dette var forløberen for de senere flerårige offentlige sundhedsprogrammer. Ved evalueringen af det første program konkluderede man, at der var behov for en mere horisontal tværfaglig tilgang i fremtiden, således at EU-foranstaltningerne kunne frembringe merværdi. Denne tilgang blev benyttet ved udformningen af de efterfølgende programmer, dvs. EU's folkesundhedsprogram 2003-2008, sundhedsprogrammet 2009-2013 og det tredje sundhedsprogram for 2014-2020.

B. Den seneste udvikling

I de seneste år har EU-institutionerne fokuseret på tre nøgleområder, der har direkte virkninger for folkesundhedspolitikker.

1. Konsolidering af de institutionelle rammer

Parlamentets rolle som lovgiver (sammen med Rådet) er blevet styrket med hensyn til sundhed, miljø, fødevaresikkerhed og forbrugerbeskyttelse. Kommissionens måde at iværksætte lovgivningsinitiativer er blevet finjusteret med standardiserede høringer mellem tjenestegrenene, nye udvalgsprocedureregler og dialog med civilsamfundsorganisationer og eksperter. Endelig har de relevante agenturer (EMA, ECDC, ECHA og EFSA) fået en større rolle, mere specifikt med oprettelsen i 2005 af Forvaltningsorganet for Sundhed og Forbrugere (EAHC), der gennemfører EU's sundhedsprogram. Et forslag om oprettelse af en ny myndighed, nemlig EU-Myndigheden for Kriseberedskab og -indsats på Sundhedsområdet (HERA), forventes fremsat i fjerde kvartal af 2021.

2. Behovet for at styrke en hurtig reaktionskapacitet

Det anses nu som afgørende for EU at have en hurtig reaktionskapacitet med henblik på at reagere på store sundhedstrusler på koordineret vis, navnlig i lyset af truslen fra biologisk terrorisme og de mulige globale epidemier i en tid, hvor hurtig global transport gør det lettere for sygdomme at spredes.

3. Behovet for bedre koordinering af fremme af sundhed og sygdomsforebyggelse

Formålet er at tackle de årsager, der ligger til grund for dårlig sundhedstilstand, der har at gøre med personlig livsstil, og de økonomiske og miljømæssige faktorer (forurening fra pesticider, tungmetaller, hormonforstyrrende stoffer). Dette vil navnlig omfatte et tæt samarbejde med andre EU-politikområder som miljø, transport, landbrug og økonomisk udvikling. Derudover medfører det nøjere høring af alle interesserede parter og større åbenhed og gennemsigtighed i beslutningstagningen. Et af hovedinitiativerne går ud på at oprette en offentlig høringsmekanisme om sundhedsspørgsmål

C. Aktuelle udfordringer og kommende udfordringer[1]

1. Sundhed på alle politikområder

Synergier på tværs af forskellige politikområder gør det muligt at håndtere sundhedsspørgsmål i en bredere sammenhæng. Fra jord til bord-strategien vil bidrage til produktion af ikke alene bæredygtige, men også sundere fødevarer; Nulforureningshandlingsplanen vil skabe et renere og sundere leverum; det foreslåede EU4Health-program (2021-2027) vil sammen med andre fonde og programmer bidrage til at løse sundhedsproblemer ud fra forskellige synsvinkler. Afbødning af klimaændringernes virkninger omfatter også håndtering af de sundhedsproblemer, der opstår eller forværres af klimaændringer, såsom det stigende antal dødsfald som følge af hedebølger og naturkatastrofer og ændrede infektionsmønstre for vandbårne sygdomme og sygdomme, der overføres af insekter, snegle eller andre koldblodede dyr.

Princippet om Sundhed i alle politikker (HIAP), som er kodificeret i TEUF og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, er en reaktion på den tværsektorielle karakter af folkesundhedsspørgsmål og har til formål at integrere sundhedsaspekter i alle relevante politikker (artikel 9 og 168, stk. 1, i TEUF; artikel 35 i chartret om grundlæggende rettigheder).

2. Sygdomsforebyggelse og sundhedsfremme

Kræft er den næststørste dødsårsag i EU. Dens konsekvenser mærkes ikke blot på det personlige plan og inden for familier, men også på de nationale sundhedssystemer, budgetter og den økonomiske produktivitet. En samlet tilgang, den såkaldte »Europe’s Beating Cancer Plan«, blev fremlagt i februar 2021 og omfatter forebyggelse, tidlig diagnosticering, behandling og opfølgning.

Ud over nye initiativer er der også behov for en korrekt gennemførelse af de eksisterende foranstaltninger og eventuelt en revision af nuværende initiativer. Der er for eksempel anbefalinger på EU-plan om de nationale screeningsprogrammer for brystkræft, livmoderhalskræft og tyktarms- og endetarmskræft, men omfanget af opsøgende arbejde over for målgruppen, gennemførte screeningundersøgelser og opfølgning af usikre eller positive resultater varierer meget medlemsstaterne imellem. Der er også drøftelser i gang om, hvorvidt screeningsprogrammets anvendelsesområde bør udvides til at omfatte andre kræftformer samt en udvidelse af målgruppen.

EU's fælles aktion for mental sundhed og trivsel varede fra 2013 til 2018 og skabte en europæisk handlingsramme for mental sundhed og trivsel. Selv om den fælles aktions løbetid var begrænset, er bevidstheden om mental sundhed fortsat et vigtigt spørgsmål. Eftersom selvmord er den næststørste dødsårsag i aldersgruppen 15-29 år, vil forebyggelse, bevidsthed, ikke-stigmatisering og adgang til hjælp, når der er tale om depression, selvskade og selvmord stadig være af allerstørste vigtighed. Mental sundhed på skoler og på arbejdspladsen kræver også særlig opmærksomhed.

Hvad angår overførbare sygdomme, gælder der lovgivning (Afgørelse nr. 1082/2013/EU), der fastlægger rammen for håndtering af grænseoverskridende sundhedstrusler: ECDC har indført et system for tidlig varsling og reaktion, og EU's Udvalg for Sundhedssikkerhed koordinerer reaktionen på udbrud og epidemier. Samarbejdet med FN's Verdenssundhedsorganisation (WHO) er af afgørende betydning i disse tilfælde, som det fremgik i forbindelse med det nylige udbrud af coronapandemien (Sars-CoV-2 virus; 2019 coronavirus disease, COVID-19) i slutningen af 2019/early 2020. Utallige ad hoc-foranstaltninger blev vedtaget efter hasteprocedurer og kan følges på en særlig EUR-Lex netside, samt på Kommissionens netside for coronavirus-reaktion. Følgende dokumenter bør nævnes specifikt:

Narkotika, alkohol og tobak er livsstilsfaktorer, der har alvorlige følger for menneskers sundhed, og kampen imod dem er et vigtigt anliggende for folkesundhedspolitikken. Tobaksvaredirektivet (Direktiv 2014/40/EU), der har været anvendt siden 2016, og tobaksafgiftsdirektivet (Rådets direktiv 2011/64/EU) var milepæle i denne kamp.

I december 2020 godkendte Rådet EU's nye narkotikastrategi for 2021-2025. Dokumentet fastlægger en overordnet politisk ramme og opstiller strategiske prioriteter for EU's politik vedrørende ulovlig narkotika på tre hovedområder: begrænsning af narkotikaudbuddet, begrænsning af narkotikaefterspørgslen og håndtering af narkotikarelaterede skader. Bestræbelserne på at revidere EU's alkoholstrategi fra 2006 synes i øjeblikket at være gået i stå.

EU's handlingsplan for fedme blandt børn var et vigtigt skridt i retning af at strømline de forskellige foranstaltninger til bekæmpelse af fedme. Selv om midtvejsevalueringen viste, at ordningen kunne styrkes yderligere, og Rådet fandt, at den ikke var tilstrækkelig effektiv, er den endnu ikke blevet ajourført.

3. Samfundsmæssige ændringer, demografisk overgang

Den seneste demografiske udvikling har rejst yderligere spørgsmål, som der skal fokuseres på i sundhedspolitikken. Unionens aldrende befolkning, efterspørgslen efter livskvalitet i en høj alder og sundhedsordningernes holdbarhed kalder stadig på en reaktion. I 2020 lancerer WHO årtiet for sund aldring, og Kommissionen har forpligtet sig til at udarbejde en grønbog om aldring.

De seneste migrationskriser og ankomsten af et stort antal indvandrere fra lande uden for EU har givet anledning til vedtagelse af en handlingsplan for integration af tredjelandsstatsborgere. Handlingsplanen tager blandt andet fat på nogle områder, hvor migranter er dårligere stillet, herunder hvad angår adgang til sundhedsydelser. Den europæiske dagsorden for migration og den nye pagt om migration og asyl, som den nye Kommission har foreslået, forventes at forbedre situationen yderligere.

I 2015 opfordrede Parlamentet til handling for at mindske de uligheder, der rammer børn på sådanne områder som sundhed, og for at indføre en børnegaranti i forbindelse med en EU-plan til bekæmpelse af børnefattigdom. Von der Leyen-Kommissionen forventes at levere resultater på dette område, mens Den Europæiske Revisionsret også ser på effektiviteten af Kommissionens støtte til medlemsstaterne til bekæmpelse af børnefattigdom.

4. Lægemidler[2]

Den nye forordning om kliniske forsøg fra 2014 vil finde anvendelse i begyndelsen af 2022. På området for medicinsk udstyr og udstyr til in vitro-diagnostik vil to nye forordninger gradvist erstatte de tre eksisterende direktiver i de kommende år (senest i 2022). Adgang til lægemidler til en overkommelig pris og bekæmpelse af mangel på lægemidler vil stå på den politiske dagsorden i de kommende år, navnlig i lyset af brexit. Evalueringen af lovgivningen om lægemidler til børn og sjældne sygdomme og direktiverne om blod, væv og celler vil bane vejen for eventuelle fremtidige ændringer. Parlamentet har allerede udtrykt bekymring over vaccinationsskepsis og faldende vaccinationsrater[3] og har udtalt sig om den europæiske One Health-handlingsplan mod antimikrobiel resistens[4]; Disse spørgsmål vil også fortsat være centrale i de kommende år.

5. E-sundhed

Informations- og kommunikationsteknologier forbedrer hele livsforløbet på sundhedsområdet — lige fra forebyggelse gennem diagnose til behandling, overvågning og forvaltning af sundhed og livsstil. Digitaliseringen af sundhedssektoren er en del af EU’s strategi for et digitalt indre marked og har et enormt potentiale; En række foranstaltninger er under forberedelse for at få det til at fungere.

I Kommissionens meddelelse fra 2018 om digital omstilling af sundhed og pleje i det digitale indre marked fastslås det som prioriteter, at borgerne skal have adgang til deres sundhedsdata, også på tværs af grænserne; individuelt tilpasset medicin gennem fælles EU-datainfrastruktur, der giver forskere og andet sundhedspersonale mulighed for at samle ressourcer i hele EU og en styrkelse af borgernes indflydelse ved at give dem digitale værktøjer til brugerfeedback og personfokuseret pleje (mobile sundhedsløsninger, individuelt tilpasset medicin). Digitaltjenesteinfrastrukturen for e-sundhed vil levere det fysiske netværk til dette formål. Et lovgivningsforslag om det europæiske sundhedsdataområde er under udarbejdelse og planlagt til slutningen af 2021.

Europa-Parlamentets rolle

Parlamentet har hele tiden fremmet gennemførelsen af en sammenhængende folkesundhedspolitik. Endvidere har Europa-Parlamentet gennem talrige udtalelser, undersøgelser, drøftelser, skriftlige erklæringer og initiativbetænkninger aktivt søgt at styrke og fremme sundhedspolitikken på en lang række områder, herunder:

Udvalget om Miljø, Folkesundhed og Fødevaresikkerhed (ENVI) er Parlamentets hovedaktør i sundhedsspørgsmål og er ansvarlig for over 10 % af Parlamentets samlede lovgivningsaktivitet[5]. Adskillige dele af den kommende pakke om den europæiske grønne pagt vil også have en direkte eller indirekte indvirkning på sundheden, f.eks. strategien for en ren og cirkulær økonomi, målet om nul-forurening, målet om fødekædens bæredygtighed og målet om klimaneutralitet. Relateret lovgivning vil blive vedtaget med Parlamentet som medlovgiver. Parlamentet udøver også sin ret til indsigt ved at kontrollere og eventuelt gøre indsigelse mod delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter, der er foreslået af Kommissionen i forbindelse med tidligere vedtaget lovgivning; det forberedende arbejde på dette område gøres af ENVI-udvalget. Arbejdsgruppen vedrørende folkesundhed i ENVI spiller nu som tidligere en aktiv rolle med hensyn til at fremme udvekslinger mellem medlemmer af Europa-Parlamentet og professionelle eksperter om de mest aktuelle sundhedsproblemer gennem afholdelse af tematiske workshopper og ydelse af skriftlig ekspertbistand (rapporter, analyser [6]).

I september 2020 nedsatte Parlamentet et særligt udvalg om kræftbekæmpelse (BECA).

 

[1]Se den undersøgelse vedrørende EU's politikker for offentlig sundhed, som Udvalget om Miljø, Folkesundhed og Fødevaresikkerhed anmodede om: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2019/638426/IPOL_STU(2019)638426_EN.pdf
[2]Yderligere oplysninger om lægemidler og medicinsk udstyr findes i følgende faktablad: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/da/sheet/50/medicines-and-medical-devices
[5]Aktivitetsrapport — udvikling og tendenser i den almindelige lovgivningsprocedure — 8. valgperiode; http://www.epgencms.europarl.europa.eu/cmsdata/upload/f4c0b9d3-fec4-4d79-815b-6356336be5b9/activity-report-2014-2019_en.pdf
[6]Skriftlig ekspertbistand til Udvalget om Miljø, Folkesundhed og Fødevaresikkerhed er tilgængelig på udvalgets hjemmeside: http://www.europarl.europa.eu/committees/da/envi/supporting-analyses.html

Christian Kurrer