Konkurrencepolitik
Hovedformålet med EU's konkurrenceregler er at gøre det muligt for EU's indre marked at fungere korrekt som en central drivkraft for EU-borgernes, virksomhedernes og samfundets velfærd. Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) indeholder med henblik herpå regler, der har til formål at forhindre restriktioner og konkurrencefordrejninger i det indre marked. Mere specifikt gør den dette ved at forbyde dels konkurrencebegrænsende aftaler mellem virksomheder og dels dominerende virksomheders misbrug af markedsstilling, hvilket kan påvirke samhandelen mellem medlemsstater. Kommissionen overvåger desuden fusioner og virksomhedsovertagelser med en EU-dimension og kan forhindre disse i at finde sted, såfremt de medfører betydelig begrænsning af konkurrencen. Det er endvidere forbudt at yde statsstøtte til visse virksomheder eller visse produktioner, hvis det medfører fordrejning af konkurrencevilkårene, selv om det dog kan godkendes i særlige tilfælde. Med forbehold af visse undtagelser finder konkurrencereglerne også anvendelse på offentlige virksomheder, offentlige tjenesteydelser og tjenesteydelser af almen interesse.
Retsgrundlag
- Artikel 101-109 i TEUF og protokol nr. 27 om det indre marked og konkurrence, som gør det klart, at en ordning med loyal konkurrence udgør en integrerende del af det indre marked, jf. artikel 3, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Union
- Fusionsforordningen (Rådets forordning (EF) nr. 139/2004) og gennemførelsesbestemmelserne hertil (Kommissionens forordning (EF) nr. 802/2004)
- Artikel 37, 106 og 345 i TEUF for offentlige virksomheder samt artikel 14, 59, 93, 106, 107, 108 og 114 i TEUF for offentlige tjenesteydelser, tjenesteydelser af almen interesse og tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. Protokol nr. 26 om tjenesteydelser af almen interesse. Artikel 36 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
Mål
EU's konkurrenceregler har som grundlæggende mål at sikre et velfungerende indre marked. Effektiv konkurrence gør det muligt for virksomheder at konkurrere på lige fod på tværs af medlemsstaterne, samtidig med at de tilskyndes til løbende at stræbe efter at tilbyde forbrugerne de bedst mulige produkter til de bedst mulige priser. Dette fremmer innovation og langsigtet økonomisk vækst. Konkurrencepolitikken er således et centralt instrument til at opnå et frit og dynamisk indre marked og fremme den generelle økonomiske velfærd. EU's konkurrencepolitik gælder ligeledes for virksomheder uden for EU, der opererer i det indre marked.
Samfundsmæssige, økonomiske, geopolitiske og teknologiske ændringer udgør til stadighed nye udfordringer for EU's konkurrencepolitik. Dette forpligter de politiske beslutningstagere til at vurdere, hvorvidt de nuværende konkurrencepolitiske værktøjer stadig er effektive med hensyn til at nå det overordnede mål, eller om der er behov for at justere dem.
I 2020 iværksatte Kommissionen en omfattende revision af EU’s kartel-, fusions- og statsstøtteregler. Kommissionens meddelelse fra november 2021 om en konkurrencepolitik egnet til nye udfordringer opsummerer de vigtigste elementer i denne revision. Den fremhæver også, hvordan revisionen af politikken bidrager til at fremme EU's genopretning efter pandemien og skabe et mere modstandsdygtigt indre marked; at fremme gennemførelsen af den europæiske grønne pagt og at fremskynde den digitale omstilling.
I en stadig mere digitaliseret økonomi er nye værktøjer blevet nødvendige for at tackle nye udfordringer og supplere den eksisterende konkurrencepolitiske værktøjskasse med andre foranstaltninger. Den nye retsakt om digitale markeder, som blev færdiggjort af medlovgiverne i september 2022, har til formål at holde digitale markeder retfærdige og åbne og indfører forhåndsregulering for såkaldte gatekeeperonlineplatforme. Der er iværksat en række andre initiativer, der har til formål at styrke EU's strategiske autonomi i en global sammenhæng. Den nye forordning om udenlandske subsidier har f.eks. til formål at imødegå potentielle konkurrencefordrejende virkninger af udenlandske subsidier i det indre marked.
Konkurrencepolitikkens værktøjer
EU's konkurrencepolitiske værktøjskasse indeholder overordnet set regler om karteller, fusionskontrol, statsstøtte og offentlige virksomheder og tjenester. Kartelreglerne har til formål at genoprette konkurrencevilkårene, når der er opstået konkurrencefordrejning som følge af en virksomheds upassende adfærd (f.eks. dannelse af karteller eller misbrug af dominerende stilling). Den forebyggende del af konkurrencepolitikkens værktøjer omfatter regler for fusionskontrol og statsstøtte. Formålet med fusionskontrol er at foregribe potentielle konkurrencefordrejninger ved på forhånd at vurdere, hvorvidt en potentiel fusion eller overtagelse kan få en konkurrencebegrænsende virkning til følge. Statsstøttereglerne har til formål at forhindre uberettiget statslig indgriben på områder, hvor særbehandling af givne virksomheder eller sektorer fordrejer – eller kan forventes at fordreje – konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse har en særlig betydning for forbrugerne og er underlagt særlige regler i forbindelse med statsstøtte med henblik på at fremme social og territorial samhørighed, høj kvalitet, sikkerhed og overkommelige priser samt ligebehandling.
A. Omfattende forbud mod konkurrencebegrænsende aftaler (artikel 101 i TEUF)
Hvis virksomheder blev enige om at begrænse konkurrencen i stedet for at konkurrere med hinanden, ville det fordreje konkurrencevilkårene og dermed skade forbrugerne og andre virksomheder. Det er af den grund, at alle aftaler mellem virksomheder, som har til formål eller til følge at fordreje konkurrencen, og som kan påvirke handelen mellem medlemsstaterne, er forbudte (stk. 1) og uden retsvirkning (stk. 2). Dette omfatter f.eks. udtrykkelige aftaler (såsom i karteller) og samordnet praksis med hensyn til prisfastsættelse eller begrænsning af produktionen såvel som opdeling af markedet blandt virksomheder (også kaldet klausuler om territorial beskyttelse). Disse former for aftaler anses til enhver tid for at være konkurrencebegrænsende og er derfor uden undtagelse forbudte.
På den anden side kan andre typer aftaler fritages, forudsat at de bidrager til at forbedre produktionen eller fordelingen af varerne eller til at fremme den tekniske eller økonomiske udvikling. For eksempel kan aftaler om omkostnings- eller risikodeling mellem virksomheder eller om fremskyndelse af innovation gennem samarbejde inden for forskning og udvikling medføre betydelige økonomiske fordele. Betingelserne for at indrømme en sådan fritagelse er, at forbrugerne sikres en rimelig andel af fordelen herved, og at aftalen ikke pålægger unødvendige begrænsninger eller har til formål at udelukke konkurrencen for en væsentlig del af de pågældende varer. I stedet for at indrømme sådanne fritagelser fra sag til sag er de oftest reguleret ved gruppefritagelsesforordningerne.
Disse forordninger omfatter kategorier af individuelle aftaler, som indholdsmæssigt ligner hinanden og typisk har tilsvarende virkninger på konkurrencen. I maj 2022 vedtog Kommissionen den nye gruppefritagelsesforordning for vertikale aftaler efter en evaluering og revision af reglerne fra 2010. Den er også i færd med at gennemgå de to horisontale gruppefritagelsesforordninger sammen med de relevante retningslinjer. Formålet med revisionen er at fastslå, om disse forordninger stadig tager behørigt hensyn til markedsudviklingen og stadig er egnede til formålet.
Desuden betragtes visse aftaler ikke som overtrædelser, hvis de er af ringe betydning og kun har mindre indflydelse på markedet ("de minimis"-princippet), selv hvis de ikke opfylder betingelserne for fritagelse i henhold til artikel 101, stk. 3, i TEUF (de såkaldte aftaler af ringe betydning). Sådanne aftaler anses ofte for nyttige for samarbejdet mellem små og mellemstore virksomheder. Aftaler, der har konkurrencebegrænsende formål, kan imidlertid ikke anses for at være af ringe betydning.
B. Forbud mod misbrug af dominerende stilling (artikel 102 i TEUF)
Hvis en virksomhed, der indtager en magtposition ("dominerende stilling") på et bestemt marked, misbruger denne stilling (f.eks. ved at lade kunderne betale for høje priser), vil det skade både forbrugere og konkurrenter. Derfor er en sådan adfærd forbudt i henhold til EU's konkurrenceregler. Et af de mest fremtrædende tilfælde af misbrug af dominerende stilling kulminerede i beslutningen om Microsoft fra 2004. Kommissionen konstaterede i den forbindelse, at Microsoft havde misbrugt sin dominerende stilling på markedet for styresystemer til pc'er ved at nægte at udlevere kritiske oplysninger om interoperabilitet til sine konkurrenter, hvilket betød, at udbydere af rivaliserende styresystemer ikke var i stand til at konkurrere effektivt.
Der er tale om en dominerende stilling, når "en virksomhed indtager en sådan stærk økonomisk stilling, at den har mulighed for at hindre, at der opretholdes effektiv konkurrence på det pågældende marked, idet den nævnte stilling giver virksomheden vide muligheder for uafhængig adfærd i forhold til konkurrenter, kunder og i sidste instans til forbrugerne"[1]. Ifølge Den Europæiske Unions Domstol vurderes en dominerende stilling med udgangspunkt i hele det indre marked eller i det mindste en væsentlig del heraf. Hvor stor en del af markedet, der tages i betragtning, afhænger af produktets karakteristika, tilgængeligheden af alternative produkter samt af forbrugernes adfærd og vilje til at skifte til alternative produkter. Kommissionen har foretaget en omfattende gennemgang af sin tilgang til afgrænsning af begrebet relevant marked og offentliggjorde i november 2022 et udkast til en revideret meddelelse om markedsafgrænsning med henblik på offentlig høring.
En dominerende stilling er ikke i sig selv en overtrædelse af EU's konkurrenceregler, og indehaverne af sådanne positioner kan i lighed med enhver anden virksomhed konkurrere på grundlag af deres kvalifikationer. Hvis en virksomhed indtager en dominerende stilling har den imidlertid et særligt ansvar og skal sikre, at dens adfærd ikke fordrejer konkurrencen. Dette betyder, at den samme adfærd fra en ikkedominerende virksomhed ikke nødvendigvis er ulovlig. Eksempler på adfærd, der udgør misbrug af dominerende stilling, omfatter aggressiv prispolitik (underbudspriser), opkrævning af urimeligt høje priser, kombinations- og pakkesalg samt afvisning af at gøre forretning med visse modparter. I artikel 102 i TEUF angives en ikkeudtømmende liste med eksempler på misbrug.
Desuden fastsætter den nye retsakt om digitale markeder specifikke forpligtelser for de såkaldte gatekeeperonlineplatforme. Kommissionen udpeger sådanne enheder, hvis de har en væsentlig indvirkning på det indre marked: hvis de udbyder en central platformstjeneste, der er en vigtig gateway for erhvervsbrugere til at nå ud til slutbrugerne, og (iii) har en stærk og varig position for sine aktiviteter, eller det kan forventes, at den vil få en sådan position i nær fremtid. Det er derfor ikke nødvendigt at fastslå, at virksomheden indtager en dominerende stilling. De retshåndhævende myndigheder behøver ikke at afgrænse det relevante marked eller undersøge virksomhedernes markedsposition eller adfærdens indvirkning på forbrugernes velfærd. Når enhederne er udpeget som gatekeepere, skal de overholde visse forpligtelser eller forbud mod visse former for adfærd som fastsat i loven (såsom selvbegunstigelse, præinstallation og kombinering af visse softwareprodukter osv.). Disse forpligtelser supplerer de almindelige konkurrenceregler, som fortsat finder anvendelse.
C. Fusionskontrol
Fusioner eller overtagelser kan være til gavn for virksomheder og økonomien som helhed, da de kan skabe effektivitetsgevinster, synergier og stordriftsfordele. De kan imidlertid, hvis de medfører forøgelse af markedsstyrken eller øger markedskoncentrationen, også svække konkurrencen. Det er grunden til, at visse fusioner og overtagelser skal efterprøves og ikke må fuldføres, før der er givet tilladelse dertil.
I henhold til EF-fusionsforordningen (nr. 139/2004) skal fusioner, som hæmmer den effektive konkurrence betydeligt inden for fællesmarkedet eller en væsentlig del heraf, navnlig som følge af skabelsen eller styrkelsen af en dominerende stilling, erklæres uforenelige med fællesmarkedet (artikel 2, stk. 3). Kommissionen skal underrettes om planlagte fusioner, hvis den virksomhed, der opstår, overskrider visse tærskler (såkaldte "fusioner af fællesskabsdimension"). Fusioner, der forbliver under disse tærskler, kan efterprøves af de nationale konkurrencemyndigheder. Reglerne for fusionskontrol finder ligeledes anvendelse på virksomheder, der er etableret uden for EU, hvis disse opererer i det indre marked.
Der kan foretages efterprøvelse, når kontrol over en anden virksomhed er opnået (artikel 3, stk. 1). Kommissionen kan efter at have foretaget en vurdering af fusionens sandsynlige virkning for konkurrencen godkende eller afvise fusionen, eller den kan udstede en godkendelse, under forudsætning af at visse betingelser og forpligtelser er opfyldt (artikel 8). Der foretages ingen systematisk efterfølgende kontrol eller opløsning af virksomhedssammenslutninger.
Kommissionen gennemførte i 2014 en høring om mulige ændringer af EU's regler for fusionskontrol, der havde til formål at forbedre den kombinerede effektivitet af reglerne på EU-plan og på nationalt plan. Den blev efterfulgt af en evaluering af visse aspekter af EU's fusionskontrol, som blev iværksat i 2016, og hvis resultater blev offentliggjort i marts 2021. I forlængelse af denne undersøgelse ændrede Kommissionen sin fusionsgennemførelsesforordning og meddelelsen om en forenklet procedure med henblik på at få de nye regler bragt i anvendelse fra september 2023.
D. Forbud mod statsstøtte i artikel 107 i TEUF
Artikel 107 i TEUF indeholder et generelt forbud mod statsstøtte for at undgå, at der i det indre marked opstår konkurrencefordrejninger som følge af, at visse virksomheder begunstiges. Al direkte støtte ydet af medlemsstaterne (f.eks. tilskud, der ikke skal tilbagebetales, lån på gunstige vilkår, skatte- og afgiftsfritagelser og lånegarantier) er forbudt. Det samme gælder for enhver anden fordel, der indrømmes som præferentiel behandling for bestemte virksomheder eller sektorer, som fordrejer eller kan forventes at fordreje konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
I henhold til TEUF kan der indrømmes visse fritagelser fra dette generelle forbud, hvis disse kan begrundes i specifikke overordnede politiske mål, f.eks. med henblik på at imødegå alvorlige økonomiske forstyrrelser eller af hensyn til fælles europæiske interesser. Konkurrencepolitikken har som sådan spillet en vigtig rolle i den politiske reaktion på økonomiske udfordringer som følge af kriser (dvs. covid-19-pandemien og Ruslands invasion af Ukraine).
Under covid-udbruddet vedtog Kommissionen f.eks. de midlertidige rammebestemmelser for statsstøtte for at imødegå alvorlige økonomiske forstyrrelser forårsaget af pandemien, som er blevet udfaset. I marts 2022 vedtog Kommissionen midlertidige rammebestemmelser for kriser, som siden da er blevet udvidet yderligere, for at give medlemsstaterne mulighed for at udnytte den fleksibilitet, der gives i henhold til statsstøttereglerne, til at støtte økonomien i forbindelse med Ruslands invasion af Ukraine. Senest, i marts 2023, ændrede Kommissionen yderligere de midlertidige rammebestemmelser til de midlertidige rammebestemmelser for kriser og omstilling ved at tilføje foranstaltninger til fremme af støtteforanstaltninger i sektorer, der er afgørende for omstillingen til en nulemissionsøkonomi, i overensstemmelse med industriplanen for den grønne pagt.
For nogle år siden, under den globale finanskrise[2], var støtte til bankerne nødvendige for at forhindre alvorlige negative afsmittende virkninger for hele det finansielle system som følge af, at én finansiel institution gik ned.
Medlemsstaterne skal underrette Kommissionen om enhver påtænkt statsstøtte, medmindre den er omfattet af en generel gruppefritagelse (jf. Kommissionens forordning om statsstøtte) eller af "de minimis”-princippet. Statsstøtteforanstaltningen kan kun gennemføres, hvis Kommissionen har givet sin godkendelse. Kommissionen har ligeledes beføjelse til at tilbagesøge uforenelig statsstøtte. Den skattemæssige særbehandling af visse individuelle virksomheder i nogle medlemsstater er i en række afgørelser af Kommissionen blevet vurderet til at udgøre ulovlig statsstøtte, som skal kræves tilbagebetalt. Således besluttede Kommissionen i 2016, at Irland skulle inddrive 13 mia. EUR i skatter fra Apple. Udfaldet af retssagen er endnu ikke afgjort.
I 2021 og 2022 afsluttede Kommissionen en række revisioner af forskellige aspekter af EU's statsstøttepolitik. Dette omfatter bl.a. de nye retningslinjer for statsstøtte til klima, miljøbeskyttelse og energi, den reviderede meddelelse om statsstøtteregler for vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse og de reviderede retningslinjer for statsstøtte til fremme af risikofinansieringsinvesteringer.
E. Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse
I visse medlemsstater varetages visse væsentlige tjenesteydelser (f.eks. elektricitet, post og jernbanetransport) stadig af offentlige virksomheder eller virksomheder, der kontrolleres af offentlige myndigheder. Sådanne tjenesteydelser betragtes som værende tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og er underlagt særlige regler inden for rammerne af EU's statsstøtteregler. Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse er økonomiske aktiviteter af særlig betydning for forbrugerne, som ikke vil kunne blive tilvejebragt af markedskræfterne alene eller i hvert fald ikke i form af en økonomisk overkommelig tjeneste, der uden forskel er tilgængelig for alle. I TEUF fremhæves betydningen af disse tjenesteydelser, deres mangfoldighed, de nationale, regionale og lokale myndigheders vide skønsbeføjelser samt princippet om, at tjenesteydelserne er alment tilgængelige. EU-borgernes adgang til tjenesteydelser af almen økonomisk interesse anerkendes ligeledes i artikel 36 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder med henblik på at fremme den sociale og territoriale samhørighed i Unionen.
Håndhævelse
En streng og effektiv håndhævelse af EU's konkurrenceregler er afgørende for at sikre, at konkurrencepolitikkens mål nås. Kommissionen er det organ, der har hovedansvaret for at sikre, at disse regler anvendes korrekt, og den har vidtrækkende inspektions- og håndhævelsesbeføjelser.
Medlemsstaternes konkurrencemyndigheder har siden den 1. maj 2004 endvidere påtaget sig en række håndhævelsesfunktioner inden for rammerne af konkurrencereglerne (artikel 101 og 102 i TEUF). De nationale konkurrencemyndigheder og domstole blev ved Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 tildelt en styrket rolle i forbindelse med håndhævelse, en rolle, der sidenhen blev styrket ved direktiv (EU) 2019/1. I en sådan kontekst af decentraliseret håndhævelse er effektiv samordning mellem de nationale og EU-konkurrencemyndigheder af afgørende betydning. Det Europæiske Konkurrencenetværk der består af de nationale konkurrencemyndigheder og Kommissionen, fungerer derfor som en platform for udveksling af oplysninger med det formål at forbedre samordningen i forbindelse med håndhævelsen af konkurrencereglerne.
På kartelområdet blev direktivet om erstatningssøgsmål vedtaget i 2014 for yderligere at afskrække virksomheder fra at indgå forbudte aftaler (karteller og misbrug af dominerende stilling) og for at beskytte forbrugerne bedre. Ved direktivet lettes proceduren for at opnå erstatning for skade, der er forvoldt borgere eller andre virksomheder som følge af en overtrædelse af konkurrencereglerne.
Europa-Parlamentets rolle
På området for konkurrencepolitik er Parlamentets vigtigste rolle derfor at føre kontrol med den udøvende magt. Kommissæren med ansvar for konkurrence møder adskillige gange om året i Parlamentets Økonomi- og Valutaudvalg (ECON) for at redegøre for sin tilgang og drøfte individuelle afgørelser.
Med hensyn til vedtagelsen af lovgivning om konkurrencepolitikken er Parlamentet normalt kun inddraget gennem høringsproceduren. Dets indflydelse er således begrænset i forhold til Kommissionens og Rådets indflydelse. Parlamentet har ved adskillige lejligheder opfordret til, at den almindelig lovgivningsprocedure blev udvidet til at omfatte konkurrenceretten, f.eks. i sine årlige beslutninger om Kommissionens årsberetning om konkurrencepolitikken.
For nylig blev den almindelige lovgivningsprocedure anvendt til vedtagelse af ovennævnte direktiver om erstatningssøgsmål og foranstaltninger til styrkelse af medlemsstaternes konkurrencemyndigheder. I begge tilfælde deltog Parlamentet som den ene af den lovgivende myndigheds to parter (med ECON som korresponderende udvalg).
I løbet af den 8. valgperiode var der tre Særlige Udvalg om Afgørelser i Skattespørgsmål og Andre Foranstaltninger af Lignende Art eller med Lignende Virkning (TAXE 1, TAXE 2 og TAXE 3), der beskæftigede sig med spørgsmålet om foreneligheden af medlemsstaternes praksis i forbindelse med skatteafgørelser i forhold til statsstøttereglerne samt med spørgsmålet om, hvordan bestemmelserne om indbyrdes udveksling af oplysninger kan præciseres. I september 2020 blev underudvalget for skattespørgsmål (FISC) oprettet for at fortsætte dette arbejde og sikre, at Parlamentet fremmer retfærdig beskatning på nationalt plan, EU-plan og globalt plan.
Parlamentet overvåger fortsat udviklingen inden for konkurrencepolitikken og Kommissionens arbejde på dette område. Den særlige ECON-arbejdsgruppe om konkurrencepolitik og Parlamentets årlige beslutninger om Kommissionens årsberetning om konkurrencepolitikken indeholder politiske input og retningslinjer til Parlamentets holdning til, hvordan vi kan imødegå de EU-konkurrencepolitiske udfordringer.
Radostina Parenti