Głównym celem unijnych reguł konkurencji jest umożliwienie właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego Unii Europejskiej. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) ma zapobiegać ograniczeniom i zakłóceniom konkurencji, np. nadużywaniu pozycji dominującej, antykonkurencyjnym porozumieniom oraz połączeniom i przejęciom, jeżeli ograniczają one konkurencję. Ponadto pomoc państwa prowadząca do zakłóceń konkurencji jest niedozwolona, chociaż w niektórych przypadkach może zostać dopuszczona.

Podstawa prawna

  • Art. 101–109 TFUE oraz Protokół nr 27 w sprawie rynku wewnętrznego i konkurencji stanowiący, że system niezakłóconej konkurencji stanowi integralną część rynku wewnętrznego zdefiniowanego w art. 3 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej;
  • rozporządzenie Rady (WE) nr 139/2004 w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw oraz przepisy wykonawcze do tego rozporządzenia (rozporządzenie Komisji (WE) nr 802/2004);
  • art. 37, 106 i 345 TFUE w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych oraz art. 14, 59, 93, 106, 107, 108 i 114 TFUE w odniesieniu do usług publicznych, usług świadczonych w interesie ogólnym i usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym; Protokół nr 26 w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym; art. 36 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

Cele

Polityka konkurencji jest kluczowym instrumentem tworzenia wolnego, dynamicznego i funkcjonującego rynku wewnętrznego oraz promowania ogólnego dobrobytu gospodarczego. Konkurencja umożliwia przedsiębiorstwom konkurowanie na równych warunkach we wszystkich państwach członkowskich, jednocześnie zachęcając je, aby dążyły do oferowania konsumentom jak najlepszych produktów po jak najniższych cenach. To z kolei pobudza innowacje i długoterminowy wzrost gospodarczy. Polityka konkurencji UE ma również zastosowanie do przedsiębiorstw spoza UE, które działają na rynku wewnętrznym. Zmiany społeczne, gospodarcze, geopolityczne i technologiczne stwarzają wyzwania dla polityki konkurencji UE.

W 2020 r. Komisja rozpoczęła kompleksowy przegląd unijnych zasad przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję i nadużywaniu pozycji dominującej, łączenia przedsiębiorstw i pomocy państwa. W komunikacie Komisji z listopada 2021 r. w sprawie polityki konkurencji dostosowanej do nowych wyzwań podsumowano kluczowe elementy tego przeglądu. Pokazano w nim również, jak przegląd polityki przyczynia się do promowania odbudowy UE po pandemii i stworzenia bardziej odpornego rynku wewnętrznego, aby sprzyjać realizacji Europejskiego Zielonego Ładu i przyspieszyć transformację cyfrową.

W coraz bardziej cyfrowej gospodarce potrzebne są nowe narzędzia, aby sprostać nowym wyzwaniom. Sfinalizowany przez współprawodawców we wrześniu 2022 r. nowy akt o rynkach cyfrowych ma zapewnić uczciwość i kontestowalność rynków cyfrowych oraz wprowadzić regulacje ex ante w odniesieniu do tzw. platform internetowych pełniących rolę strażników dostępu. Podjęto też szereg innych inicjatyw, aby wzmocnić otwartą strategiczną autonomię UE w kontekście globalnym. Na przykład nowe rozporządzenie w sprawie subsydiów zagranicznych ma przeciwdziałać potencjalnym zakłócającym skutkom subsydiów zagranicznych na jednolitym rynku.

Narzędzia polityki konkurencji

W szerokim ujęciu, zestaw narzędzi polityki konkurencji UE obejmuje przepisy antymonopolowe, przepisy dotyczące kontroli połączeń, pomocy państwa oraz przedsiębiorstw i usług publicznych. Celem przeciwdziałania praktykom monopolistycznym jest przywrócenie warunków konkurencji, np. w przypadku tworzenia karteli lub nadużywania pozycji dominującej. Prewencyjne narzędzia polityki konkurencji obejmują kontrolę połączeń i zasady pomocy państwa. Kontrola połączeń zapobiega potencjalnym zakłóceniom konkurencji dzięki uprzedniej ocenie, czy potencjalne połączenie lub przejęcie może skutkować ograniczeniem konkurencji. Zasady pomocy państwa mają na celu zapobieganie nieuzasadnionej interwencji państwa w przypadku, gdy preferencyjne traktowanie danych przedsiębiorstw lub sektorów zakłóca lub może zakłócać konkurencję i negatywnie wpływa na handel między państwami członkowskimi. Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym są szczególnie ważne dla konsumentów i podlegają określonym zasadom w kontekście pomocy państwa w celu promowania spójności społecznej i terytorialnej, wysokiego poziomu jakości, bezpieczeństwa i przystępności cenowej oraz równego traktowania.

A. Ogólny zakaz porozumień ograniczających konkurencję (art. 101 TFUE)

Zmowa między przedsiębiorstwami zakłóca równe warunki działania i szkodzi konsumentom i innym przedsiębiorstwom. Porozumienia między przedsiębiorstwami, np. kartele, są zakazane i automatycznie uznawane za nieważne. Jednak porozumienia mogą być wyłączone z tego zakazu, jeżeli przyczyniają się do usprawnienia produkcji lub dystrybucji produktów bądź wspierają postęp techniczny lub gospodarczy. Warunek przyznania wyłączenia jest taki, że z odpowiedniej części osiągniętego w ten sposób zysku skorzystają konsumenci oraz że porozumienie nie nakłada niepotrzebnych ograniczeń ani nie powoduje wyeliminowania konkurencji w stosunku do znacznej części danych produktów. Wyłączenia takie nie są przyznawane na zasadzie oceny każdego indywidualnego przypadku, ale najczęściej podlegają rozporządzeniom w sprawie wyłączeń grupowych.

Rozporządzenia te obejmują grupy zbliżonych pod względem treści pojedynczych porozumień, które zwykle mają porównywalny wpływ na konkurencję. W maju 2022 r. Komisja przyjęła zmienione rozporządzenie w sprawie wyłączeń grupowych stosowanych do porozumień wertykalnych. Zajmuje się również przeglądem dwóch horyzontalnych rozporządzeń w sprawie wyłączeń grupowych wraz z odpowiednimi wytycznymi.

Ponadto niektóre porozumienia nie są uważane za naruszenia, jeżeli mają niewielkie znaczenie i niewielki wpływ na rynek (zasada de minimis). Takie porozumienia często postrzega się jako przydatne dla współpracy między małymi i średnimi przedsiębiorstwami.

B. Zakaz nadużywania pozycji dominującej (art. 102 TFUE)

Według Trybunału Sprawiedliwości UE pozycja dominująca to „sytuacja, w której posiadana przez dane przedsiębiorstwo siła ekonomiczna umożliwia stwarzanie przeszkód w utrzymaniu na rynku właściwym skutecznej konkurencji, poprzez stworzenie mu sposobności do działania w znacznym stopniu niezależnie od jego konkurentów, jego klientów oraz, wreszcie, od konsumentów”. Pozycję dominującą ocenia się w odniesieniu do całego rynku wewnętrznego lub przynajmniej znacznej jego części.

Pozycja dominująca sama w sobie nie stanowi naruszenia unijnego prawa konkurencji, a przedsiębiorstwa o takiej pozycji mogą konkurować na podstawie kryteriów merytorycznych. Jednak pozycja dominująca nakłada na przedsiębiorstwo szczególną odpowiedzialność za dopilnowanie, aby jego działania nie zakłócały konkurencji. Przykłady zachowań, które stanowiłyby nadużycie pozycji dominującej, obejmują ustalanie cen poniżej poziomu kosztów (praktyka stosowania cen drapieżnych), narzucanie wygórowanych cen, sprzedaż wiązaną i łączoną oraz odmowę współpracy z niektórymi kontrahentami.

Ponadto w nowym akcie o rynkach cyfrowych określono szczegółowe obowiązki dla tzw. platform internetowych pełniących rolę strażników dostępu. Po tym jak Komisja wyznaczy daną jednostkę jako strażnika dostępu, będzie ona musiała przestrzegać określonych obowiązków lub zakazów dotyczących określonych zachowań przewidzianych w prawie (np. faworyzowanie własnych produktów lub usług, preinstalacja i sprzedaż wiązana niektórych produktów oprogramowania itd.). Obowiązki te mają charakter uzupełniający w stosunku do ogólnych reguł konkurencji, które nadal obowiązują.

C. Kontrola łączenia przedsiębiorstw

W rozporządzeniu Rady w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw ((WE) nr 139/2004) stwierdzono, że koncentrację, która przeszkadzałaby znacząco skutecznej konkurencji na rynku wewnętrznym lub znacznej jego części, w szczególności w wyniku stworzenia lub umocnienia pozycji dominującej, należy uznać za niezgodną ze wspólnym rynkiem (art. 2 ust. 3). Zamiar połączenia należy zgłosić Komisji, jeżeli powstałe przedsiębiorstwo przekroczyłoby pewne progi (tzw. „koncentracje o wymiarze wspólnotowym”). Jeśli progi nie są przekroczone, kontrolę połączeń mogą przeprowadzić krajowe organy ochrony konkurencji. Zasady kontroli połączeń mają również zastosowanie do spółek mających siedzibę poza UE, jeżeli prowadzą one działalność na rynku wewnętrznym. Proces kontroli wszczyna się w związku z przejęciem kontroli w drugim przedsiębiorstwie (art. 3 ust. 1). Po dokonaniu oceny prawdopodobnego wpływu połączenia na konkurencję Komisja może je zatwierdzić lub odrzucić, lub może wyrazić zgodę, z zastrzeżeniem określonych warunków i obowiązków (art. 8). Nie przeprowadza się systematycznej kontroli następczej ani operacji rozdzielania połączonych przedsiębiorstw.

Po długim procesie przeglądu rozpoczętym w 2014 r. Komisja zmieniła rozporządzenie wykonawcze w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw i zawiadomienie w sprawie procedury uproszczonej, aby nowe przepisy zaczęły obowiązywać od września 2023 r.

D. Zakaz przyznawania pomocy przez państwo (art. 107 TFUE)

Art. 107 TFUE zawiera ogólny zakaz przyznawania pomocy przez państwo, aby zapobiec zakłóceniom konkurencji na rynku wewnętrznym, które mogłyby wynikać z przyznania selektywnych korzyści niektórym przedsiębiorstwom. Zakazana jest wszelka bezpośrednia pomoc udzielana przez państwa członkowskie (bezzwrotne dotacje, pożyczki udzielane na korzystnych warunkach, zwolnienia z podatków i cła, gwarancje kredytowe), jak również inne podobne korzyści.

W TFUE pozostawiono margines swobody na przyznanie pewnych wyłączeń z tego ogólnego zakazu, jeżeli można je uzasadnić konkretnymi nadrzędnymi celami politycznymi, na przykład w celu zaradzenia poważnym zakłóceniom gospodarczym lub ze względu na wspólny interes europejski. W czasie pandemii COVID-19 Komisja przyjęła tymczasowe ramy pomocy państwa, aby zaradzić poważnym zakłóceniom gospodarczym spowodowanym pandemią. Ramy te już wycofano. W marcu 2022 r. Komisja przyjęła tymczasowe ramy kryzysowe, które następnie stopniowo rozszerzono, aby umożliwić państwom członkowskim korzystanie z elastyczności przewidzianej w zasadach pomocy państwa i wesprzeć gospodarkę w kontekście rosyjskiej napaści na Ukrainę. Ostatnio w marcu 2023 r. Komisja ponownie przekształciła tymczasowe ramy w tymczasowe ramy pomocy państwa w sytuacjach kryzysowych i w okresie transformacji, dodając środki pobudzające środki wsparcia w sektorach, które mają kluczowe znaczenie dla przejścia na gospodarkę o zerowej emisji netto, zgodnie z planem przemysłowym Zielonego Ładu. W rezultacie po dodaniu nowych celów unijna polityka konkurencji przechodzi obecnie głębokie zmiany, które można uznać za odejście od stosowanych przez dekady praktyk.

W przeszłości podobne kroki podjęto w kontekście światowego kryzysu finansowego, aby zapobiec poważnym negatywnym skutkom ubocznym dla całego systemu finansowego z powodu upadku pojedynczej instytucji finansowej.

Państwa członkowskie są zobowiązane do powiadomienia Komisji o każdej planowanej pomocy państwa, chyba że jest ona objęta ogólnym wyłączeniem grupowym (określonym w rozporządzeniu Komisji w sprawie wyłączeń grupowych w zakresie pomocy państwa) lub zastosowanie ma zasada de minimis. Środki pomocy państwa można stosować, tylko jeżeli Komisja wyrazi na to zgodę. Uznała ona również preferencyjne stawki podatkowe dla określonych pojedynczych przedsiębiorstw w niektórych państwach członkowskich za niedopuszczalną pomoc państwa. Komisja ma prawo odzyskiwać pomoc państwa niezgodną z prawem.

Od 2021 r. Komisja zakończyła szereg przeglądów różnych aspektów unijnej polityki pomocy państwa. Obejmuje to m.in. nowe wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę klimatu i środowiska oraz cele związane z energią, zmieniony komunikat w sprawie zasad pomocy państwa dotyczących ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania, a także zmienione wytyczne w sprawie pomocy państwa na rzecz promowania inwestycji w zakresie finansowania ryzyka.

E. Usługi publiczne świadczone w ogólnym interesie gospodarczym

W niektórych państwach członkowskich niektóre podstawowe usługi (np. energia elektryczna, poczta i transport kolejowy) są nadal świadczone przez przedsiębiorstwa publiczne lub przedsiębiorstwa kontrolowane przez organy publiczne. Takie usługi są uważane za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym i podlegają szczególnym zasadom w kontekście unijnych ram pomocy państwa. Również w art. 36 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej uznaje się znaczenie dostępu obywateli Unii do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.

Egzekwowanie przepisów

Rygorystyczne i skuteczne egzekwowanie unijnych reguł konkurencji jest niezbędne, aby zapewnić osiągnięcie celów polityki konkurencji. Komisja jest głównym organem odpowiedzialnym za zapewnienie prawidłowego stosowania tych zasad i ma szerokie uprawnienia kontrolne oraz wykonawcze. W rozporządzeniu Rady (WE) nr 1/2003 zezwolono jednak na wzmocnioną rolę krajowych organów antymonopolowych i sądów w zakresie egzekwowania prawa, którą dodatkowo wzmocniono na mocy dyrektywy (UE) 2019/1. Koordynację między poziomami wspiera Europejska Sieć Konkurencji, w skład której wchodzą krajowe organy ochrony konkurencji i Komisja.

W dziedzinie ochrony konkurencji w 2014 r. przyjęto dyrektywę w sprawie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, aby zwiększyć efekt odstraszający w odniesieniu do zakazanych porozumień (karteli i nadużywania pozycji dominującej) oraz zapewnić lepszą ochronę konsumentów. Ułatwia ona uzyskanie odszkodowania za poniesioną szkodę.

Rola Parlamentu Europejskiego

W polityce konkurencji główną rolą Parlamentu jest kontrola organów wykonawczych. Komisarz do spraw konkurencji staje kilka razy w roku przed Komisją Gospodarczą i Monetarną (ECON), aby wyjaśnić prowadzoną politykę i omówić poszczególne decyzje. W odniesieniu do przyjmowania prawa konkurencji Parlament Europejski jest najczęściej zaangażowany jedynie w ramach procedury konsultacji. Jednak istnieje możliwość zastosowania zwykłej procedury ustawodawczej, na przykład do przyjęcia wyżej wspomnianych dyrektyw w sprawie dochodzenia roszczeń i wzmocnienia organów ochrony konkurencji państw członkowskich.

W czasie ósmej kadencji parlamentarnej trzy komisje specjalne ds. interpretacji prawa podatkowego i innych środków o podobnym charakterze lub skutkach (TAXE 1, TAXE 2 i TAXE 3) przeanalizowały środki podejmowane w celu przeprowadzenia oceny zgodności interpretacji indywidualnej prawa podatkowego w państwach członkowskich z zasadami pomocy państwa oraz możliwość doprecyzowania przepisów regulujących wzajemną wymianę informacji. We wrześniu 2020 r. utworzono Podkomisję do Spraw Podatkowych (FISC), która ma kontynuować te prace i dopilnować, by Parlament promował sprawiedliwe opodatkowanie na szczeblu krajowym, unijnym i globalnym.

Parlament nadal monitoruje rozwój polityki konkurencji i prace Komisji w tej dziedzinie. Specjalna grupa robocza ds. polityki konkurencji w komisji ECON i coroczne rezolucje Parlamentu w sprawie sprawozdania rocznego Komisji na temat polityki konkurencji zapewniają wkład polityczny i wytyczne potrzebne do kształtowania opinii Parlamentu na temat sprostania wyzwaniom unijnej polityki konkurencji.

 

Christian Scheinert