Overheidsopdrachten

Overheidsinstanties sluiten overeenkomsten om de uitvoering van werkzaamheden en de verlening van diensten te garanderen. Deze overeenkomsten zijn goed voor een handelsvolume van 2 448 miljard euro. Hieruit blijkt dat Europese overheidsopdrachten economische groei, het scheppen van banen en innovatie in de hand werken. Het pakket inzake overheidsopdrachten, dat in 2014 door het Parlement en de Raad is vastgesteld, voegt jaarlijks 2,88 miljard euro toe aan het bbp van de EU. Bovendien hebben de EU-richtlijnen op het gebied van overheidsopdrachten voor een toename van de totale gunningswaarde gezorgd: van minder dan 200 miljard euro tot ongeveer 525 miljard euro.

Rechtsgrond

De artikelen 26, 34, 53, lid 1, en de artikelen 56, 57, 62 en 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen

Overheidsopdrachten spelen een belangrijke rol in de economie van de lidstaten en genereren naar schatting meer dan 16 % van het bbp van de Unie. Vóór de toepassing van Gemeenschapswetgeving werd slechts 2 % van alle overheidsopdrachten aan buitenlandse ondernemingen gegund. Deze opdrachten zijn van levensbelang voor bepaalde sectoren (de bouw, openbare werken, de energie- en de telecommunicatiesector alsook de zware industrie) en worden van oudsher op basis van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen bij voorkeur aan nationale bedrijven gegund. Het ontbreken van vrije en daadwerkelijke concurrentie vormde een belemmering voor de voltooiing van de interne markt. Het dreef de kosten voor aanbestedende diensten de hoogte in en hinderde in bepaalde sleutelindustrieën het concurrentievermogen.

De toepassing van de internemarktbeginselen op deze opdrachten zorgt voor een betere toewijzing van economische hulpbronnen en een rationeler gebruik van overheidsmiddelen, waarbij overheidsdiensten als gevolg van een scherpere concurrentie producten en diensten van de hoogste kwaliteit tegen de beste prijs verkrijgen. Wanneer aanbestedende diensten de voorkeur geven aan de ondernemingen op de Europese markt die het beste presteren, bevordert dit de concurrentiekracht van Europese bedrijven en wordt de eerbiediging van de beginselen van transparantie, gelijke behandeling en efficiëntie versterkt en het risico op fraude en corruptie verminderd.

Resultaten

De Gemeenschap heeft wetgeving vastgesteld die is gericht op de coördinatie van de nationale aanbestedingsregels. Volgens deze wetgeving moeten aanbestedende diensten bij de publicatie van hun uitnodigingen tot inschrijving bepaalde voorschriften volgen en moeten ze bij de beoordeling van offertes een aantal objectieve criteria hanteren. Nadat er vanaf de jaren 1960 verschillende normatieve handelingen met betrekking tot overheidsopdrachten waren vastgesteld, besloot de Gemeenschap om de wetgeving op dit gebied te vereenvoudigen en te coördineren. (Richtlijn 92/50/EEG, 93/36/EEG, 93/37/EEG en 93/38/EEG). Ter vereenvoudiging en voor meer duidelijkheid zijn drie van deze richtlijnen samengevoegd tot Richtlijn 2004/18/EG inzake overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten en Richtlijn 2004/17/EG inzake opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten. In Richtlijn 2009/81/EG zijn enkele jaren later specifieke regels voor overheidsopdrachten op defensiegebied ingevoerd, die ervoor moeten zorgen dat het makkelijker wordt toegang te krijgen tot de defensiemarkt van andere lidstaten.

Hervorming

In 2014 stelden het Parlement en de Raad een nieuw pakket inzake overheidsopdrachten vast. Dit pakket omvatte Richtlijn 2014/24/EU betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten (tot intrekking van Richtlijn 2004/18/EG), en Richtlijn 2014/25/EU betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (tot intrekking van Richtlijn 2004/17/EG). Het pakket werd voltooid met een nieuwe richtlijn inzake concessies (Richtlijn 2014/23/EU) waarin een passend rechtskader wordt vastgesteld voor het plaatsen van concessieovereenkomsten en waarin wordt gewaarborgd dat alle ondernemers in de EU daadwerkelijk en zonder discriminatie toegang hebben tot de EU-markt. Deze richtlijn biedt voorts meer duidelijkheid over de toepasselijke wettelijke bepalingen.

In 2012 deed de Commissie een voorstel voor een verordening waarin regels worden vastgesteld voor toegang van goederen en diensten uit derde landen tot de interne aanbestedingsmarkt van de Unie en voor procedures tot ondersteuning van onderhandelingen over toegang van goederen en diensten uit de Unie tot de aanbestedingsmarkten van derde landen. Sindsdien wordt er eveneens rekening gehouden met het externe aspect van overheidsopdrachten.

In april 2012 keurde de Commissie een strategie voor e-aanbesteding goed met als doel om tegen medio 2016 volledig over te gaan op e-aanbesteding. Op 16 april 2014 stelden het Europees Parlement en de Raad Richtlijn 2014/55/EU inzake elektronische facturering bij overheidsopdrachten vast.

Op 3 oktober 2017 publiceerde de Commissie twee mededelingen: “Succesvolle overheidsopdrachten in en voor Europa” (COM(2017)0572) en “Investeringen ondersteunen via een vrijwillige voorafgaande beoordeling van de aanbestedingsaspecten van grote infrastructuurprojecten” (COM(2017)0573). Zij publiceerde ook een aanbeveling betreffende de professionalisering van overheidsopdrachten getiteld “Ontwikkeling van een architectuur voor de professionalisering van overheidsopdrachten”, teneinde Europese overheidsopdrachten verder te verbeteren, dit in het kader van het strategisch pakket inzake overheidsopdrachten.

Definities

“Overheidsopdrachten”: overeenkomsten onder bezwarende titel die tussen een of meer ondernemers en een of meer aanbestedende diensten is gesloten en betrekking heeft op de uitvoering van werken, de levering van producten of de verlening van diensten.

“Aanbestedende diensten”: de staats-, regionale en lokale overheidsinstanties, publiekrechtelijke instellingen alsmede verenigingen bestaande uit een of meer van deze overheidsinstanties of een of meer van deze publiekrechtelijke instellingen.

“Concessies”: overeenkomsten onder bezwarende titel waarbij één of meer aanbestedende diensten of aanbestedende instanties werken laten uitvoeren, of diensten laten verrichten en beheren, door één of meer ondernemers. Ondernemers aan wie een concessie is gegund, verwerven het exclusieve recht om de werken of diensten die het voorwerp van de opdracht vormen te exploiteren, of verwerven dat recht samen met een betaling.

Procedures voor overheidsopdrachten

Alle procedures moeten voldoen aan de beginselen van het EU-recht, met name aan het vrije verkeer van goederen, de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverlening, alsook de daarvan afgeleide beginselen, zoals gelijke behandeling, het discriminatieverbod, wederzijdse erkenning, evenredigheid en transparantie. Ook de mededinging, de vertrouwelijkheid en de doeltreffendheid moeten geëerbiedigd worden.

A. Soorten procedures

Aanbestedingsprocedures moeten overeenkomen met verschillende soorten procedures die worden gebruikt op basis van een drempelbedragensysteem. In de richtlijnen worden voorts de methoden gespecificeerd voor de berekening van de geraamde waarde van elke overheidsopdracht, en zijn aanwijzingen opgenomen voor de toe te passen procedures. Bij de “openbare procedure” mag elke belangstellende ondernemer een offerte indienen. Bij de “niet-openbare procedure” mogen alleen daartoe uitgenodigde gegadigden een offerte indienen. Bij de “mededingingsprocedure met onderhandeling” mogen alle ondernemers een verzoek tot deelname indienen, maar kunnen uitsluitend gegadigden die hiertoe na beoordeling van de verstrekte informatie worden uitgenodigd, een eerste inschrijving indienen. Bij de “concurrentiegerichte dialogen” mogen alle ondernemers een verzoek tot deelname indienen, maar kunnen alleen de uitgenodigde gegadigden aan de dialoog deelnemen. Deze procedure wordt toegepast wanneer aanbestedende diensten niet in staat zijn te bepalen welke middelen aan hun behoeften kunnen voldoen of te beoordelen welke oplossingen de markt te bieden heeft. Opdrachten worden uitsluitend gegund op basis van het criterium van de beste prijs-kwaliteitverhouding. Er is een nieuwe procedure vastgesteld voor gevallen waarin behoefte is aan een innovatieve oplossing die nog niet op de markt beschikbaar is: het “innovatiepartnerschap”. De aanbestedende dienst besluit een innovatiepartnerschap aan te gaan met een of meerdere partners met afzonderlijke onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten, teneinde tijdens de aanbestedingsprocedure te onderhandelen over een nieuwe en innovatieve oplossing. Tot slot kunnen aanbestedende diensten in bepaalde gevallen en omstandigheden overheidsopdrachten gunnen via een onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande oproep tot mededinging.

B. Gunningscriteria

Aanbestedende diensten moeten overheidsopdrachten gunnen aan de economisch voordeligste inschrijving. Dit nieuwe gunningscriterium, namelijk het beginsel van de economisch voordeligste inschrijving, werd bij de hervorming van de aanbestedingsregels ingevoerd. Hiermee wordt de beste prijs-kwaliteitverhouding nagestreefd (in plaats van de laagste prijs). Dit betekent dat er rekening wordt gehouden met de kwaliteit van de werken, goederen of diensten in kwestie, en met de prijs of levenscycluskosten ervan. Dit criterium legt meer nadruk op kwaliteits-, sociale en milieuoverwegingen en op innovatie.

C. Regels voor bekendmaking en transparantie

In alle stadia van aanbestedingsprocedures moet de nodige transparantie gewaarborgd worden. Hiervoor wordt met name gezorgd door de essentiële elementen van aanbestedingsprocedures te publiceren, door informatie over gegadigden en inschrijvers te publiceren en door voldoende documentatie te verstrekken over alle stappen van de procedure.

D. Rechtsmiddelen

Indien de aanbestedingsregels door aanbestedende diensten worden geschonden, voorziet de rechtsmiddelenrichtlijn (Richtlijn 2007/66/EG) in doeltreffende beroepsprocedures die gelden voor allebei de richtlijnen inzake overheidsopdrachten en voor de concessierichtlijn. In de rechtsmiddelenrichtlijn worden twee belangrijke elementen geïntroduceerd, waaronder de “wachttermijn”. Na de gunning van een opdracht biedt de wachttermijn inschrijvers de mogelijkheid om het gunningsbesluit te onderzoeken en eventueel een beroepsprocedure in te stellen. Tijdens deze termijn van ten minste tien dagen mogen de aanbestedende diensten de overeenkomst niet ondertekenen.

E. Andere aspecten met betrekking tot overheidsopdrachten

De nieuwe regels bevorderen groene overheidsopdrachten door middel van een levenscycluskostenbenadering en voorzien in de mogelijkheid om naar een specifiek (milieu)label te verwijzen. Ook sociale aspecten zijn van belang: de richtlijnen omvatten specifieke bepalingen met betrekking tot sociale inclusie, sociale criteria en onderaanbesteding, evenals een vereenvoudigde regeling voor dienstverleningscontracten. Vermindering van de bureaucratie en verbetering van de toegang van kmo’s tot overheidsopdrachten staan eveneens centraal. In de nieuwe regels worden het “Uniform Europees Aanbestedingsdocument” en het gebruik van eigen verklaringen geïntroduceerd. De toegang van kmo’s tot overheidsopdrachten wordt met name verbeterd door opdrachten in percelen te splitsen en door de vereiste jaarlijkse minimumomzet te beperken. In de nieuwe richtlijnen wordt de geleidelijke invoering van e-aanbesteding verplicht gemaakt en worden specifieke regels vastgesteld met betrekking tot technieken en instrumenten voor elektronische en samengestelde aanbesteding, zoals kaderovereenkomsten, dynamische aankoopsystemen, elektronische veilingen enz. De richtlijnen omvatten daarnaast jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie inzake interne betrekkingen, waardoor aanbestedende diensten onder bepaalde voorwaarden opdrachten aan een onderneming mogen gunnen zonder een aanbestedingsprocedure te volgen. De nieuwe regels versterken de bestaande wetgeving wat betreft belangenconflicten, vriendjespolitiek en corruptie.

Op 11 maart 2020 publiceerde de Commissie een werkdocument over groene EU-criteria voor groene overheidsopdrachten voor datacentra, serverruimten en clouddiensten, met als doel ervoor te zorgen dat de apparatuur en diensten van datacentra op milieuvriendelijke wijze worden aangekocht, in overeenstemming met de doelstellingen van de EU op het gebied van energie, klimaatverandering en hulpbronnenefficiëntie.

Naar aanleiding van de COVID-19-uitbraak heeft de Commissie een voorstel ingediend voor een verordening tot vaststelling van een actieprogramma van de Unie op het gebied van gezondheid (EU4Health, COM(2020)0405). Hierin wordt een grotere toewijzing van overheidsopdrachten gepland met betrekking tot onder meer geneesmiddelen, vaccins, nieuwe behandelingen en gegevens. De Commissie heeft ook nieuwe richtsnoeren voor overheidsinkopers gepubliceerd om overheidsinstanties te helpen het EU-kader voor overheidsopdrachten te gebruiken voor de snelle aankoop van noodzakelijke apparatuur, en heeft samen met de lidstaten vijf gezamenlijke aanbestedingen voor persoonlijke beschermingsmiddelen gelanceerd. Op 27 mei 2020 publiceerde de Commissie een mededeling over het herstelplan voor de periode na COVID-19 (COM(2020)0456) en benadrukte zij dat overheidsopdrachten moeten worden gedigitaliseerd door nationale e-aanbestedingssystemen en -platforms te ontwikkelen.

Concessies

De nieuwe regels voor concessies, opgenomen in Richtlijn 2014/23/EU, zijn veel specifieker dan de algemene regels voor overheidsopdrachten.

De richtlijn is alleen van toepassing op concessieovereenkomsten waarvan de waarde gelijk is aan of groter is dan 5,35 miljoen euro. Bepaalde soorten concessies zijn uitgesloten van het toepassingsgebied van de richtlijn, bijvoorbeeld concessies die verband houden met drinkwater. In tegenstelling tot de algemene aanbestedingsprocedures mogen de aanbestedende diensten de procedure voor concessieovereenkomsten zelf vormgeven op basis van nationale normen of hun eigen voorkeuren. Bepaalde basisregels moeten wel worden gevolgd, zoals: de publicatie van een concessieaankondiging, de verstrekking van informatie over de minimumvereisten en de gunningscriteria, de eerbiediging van de gestelde eisen, de schrapping van gegadigden die niet aan die eisen voldoen enz. Bovendien kan tijdens de procedure voor het gunnen van concessies niet worden onderhandeld over het voorwerp van de concessie, de gunningscriteria en de minimumvereisten. Concessieovereenkomsten gelden voor een beperkte termijn en de verlenging ervan moet worden beoordeeld overeenkomstig de procedure voor het wijzigen van overeenkomsten.

Rol van het Europees Parlement

Voordat het Parlement op 15 januari 2014 het pakket inzake overheidsopdrachten aannam had het verscheidene resoluties aangenomen, waaronder de resolutie van 18 mei 2010 over nieuwe ontwikkelingen bij overheidsopdrachten, de resolutie van 12 mei 2011 over toegang op gelijke voorwaarden tot de markten voor overheidsopdrachten in de EU en derde landen en de resolutie van 25 oktober 2011 over de modernisering van het beleid inzake overheidsopdrachten. In deze resoluties drong het Parlement aan op vereenvoudigingsmaatregelen en meer rechtszekerheid en pleitte ervoor om bij de gunning van opdrachten de criteria van waarde en duurzaamheid in aanmerking te nemen.

Om Europese overheidsopdrachten verder te verbeteren, heeft het Europees Parlement op 4 oktober 2018 een resolutie aangenomen over het pakket strategie inzake overheidsopdrachten. Daarin riep het op tot een betere toepassing van digitale technologieën in het kader van overheidsopdrachten in de Unie, faciliteringsmaatregelen voor kmo’s en sociale ondernemingen, de bevordering van de toegang van EU-leveranciers tot de markten voor overheidsopdrachten van derde landen en de professionalisering van kopers[1]. In November 2020 bleek uit een studie over juridische belemmeringen voor de regels van de interne markt[2] dat de verschillen in professionalisme op het gebied van overheidsopdrachten tussen de lidstaten een belangrijke oorzaak vormen van ongelijke toegang tot overheidsopdrachten.

Uit onderzoek is gebleken dat de recente wetgevingsmaatregelen van het Europees Parlement tot 2,88 miljard euro per jaar zouden kunnen opleveren. Tegelijkertijd hebben de EU-richtlijnen op het gebied van overheidsopdrachten geleid tot een toename van de totale gunningswaarde van minder dan 200 miljard euro tot ongeveer 525 miljard euro[3].

In april 2020 werd er een briefing gepubliceerd over het EU-kader voor overheidsopdrachten[4]. Hierin wordt onderzocht hoe het EU-kader voor overheidsopdrachten bijdraagt tot de verwezenlijking van de doelstellingen die zijn opgenomen in de Overeenkomst van Parijs en de strategie voor de circulaire economie. Dit onderzoeksdocument werd aangevraagd door de Commissie interne markt en consumentenbescherming (IMCO) in het kader van haar initiatiefverslag (INI-verslag) over een duurzamere interne markt voor ondernemingen en consumenten, aangenomen door het Europees Parlement op 25 november 2020.

Op 22 februari 2021 kreeg de Commissie interne markt en consumentenbescherming een uitgebreide studie[5] voorgelegd over de gevolgen van de COVID-19-crisis voor de interne markt. De studie omvat beleidsaanbevelingen voor de aanpak van toekomstige crises, zoals het beschikbaar stellen van middelen voor het ontwikkeling en verkrijgen van toekomstige vaccins en de verdere coördinatie van de regels op EU-niveau. Zoals in de studie wordt uiteengezet, hebben de lidstaten in het licht van de ernst van de crisis snel de noodzaak van coördinatie en solidariteit bij de aankoop van medische uitrusting en persoonlijke beschermingsmiddelen, onderkend: “De EU is aan een ongezien tempo begonnen geld uit te geven voor diverse medische producten en vaccins voor de lidstaten. Om te beginnen werd op basis van de gezamenlijke aanbestedingsovereenkomst tot 7 miljard euro uitgegeven aan essentiële medische producten, waaronder persoonlijke beschermingsmiddelen. Vervolgens heeft de EU snel medische voorraden aangelegd en andere nuttige activiteiten ontplooid. Tot slot hebben de lidstaten onder leiding van de Commissie gezamenlijk vaccins aangekocht voor een bedrag van waarschijnlijk meer dan 2 miljard euro, en nog eens 500 miljoen euro voor COVAX (voor arme landen), een nieuwe overeenkomst die aan het einde van de zomer is bereikt.”

 

[1]Relevant onderzoek omvat Bovis, C., “Contribution to Growth: European Public Procurement – Delivering improved rights for European citizens and businesses’”, publicatie opgesteld voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming, beleidsondersteunende afdeling Economisch Beleid, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2019.
[2]Dahlberg, E. et al., “Legal obstacles in Member States to Single Market rules”, publicatie opgesteld voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2020.
[3]Relevant onderzoek omvat Becker, J. et al., “Contribution to Growth: European Public Procurement – Delivering Economic Benefits for Citizens and Businesses”, publicatie opgesteld voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming, beleidsondersteunende afdeling Economisch Beleid, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2019.
[4]Núñez Ferrer, J., “The EU’s Public Procurement Framework”, publicatie opgesteld voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2020.
[5]Marcus, J. S. et al., “The impact of COVID-19 on the Internal Market”, publicatie opgesteld voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2021.

Christina Ratcliff / Barbara Martinello / Amy McGourty