Overheidsopdrachten

Overheidsinstanties sluiten overeenkomsten om de uitvoering van werkzaamheden of de verlening van diensten te garanderen. Deze overeenkomsten vertegenwoordigen een handelsvolume van 2 448 miljard euro. Hieruit blijkt dat Europese overheidsopdrachten een belangrijke motor zijn voor economische groei, werkgelegenheid en innovatie. Het pakket inzake overheidsopdrachten, dat in 2014 door het Parlement en de Raad werd vastgesteld, levert jaarlijks een bijdrage van 2,88 miljard euro aan het bbp van de EU. Daarnaast hebben EU-richtlijnen op het gebied van overheidsopdrachten voor een toename van de totale gunningswaarde gezorgd: van minder dan 200 miljard euro tot ongeveer 525 miljard euro.

Rechtsgrond

De artikelen 26 en 34, artikel 53, lid 1, en de artikelen 56, 57, 62 en 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen

Overheidsopdrachten spelen een belangrijke rol in de economie van de lidstaten en genereren naar schatting meer dan 16 % van het bbp van de Unie. Voordat er op dit gebied Gemeenschapswetgeving gold, werd slechts 2 % van alle overheidsopdrachten aan buitenlandse ondernemingen gegund. Deze opdrachten zijn van levensbelang voor bepaalde sectoren (de bouw, openbare werken, de energie- en de telecommunicatiesector en de zware industrie) en worden van oudsher op basis van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen bij voorkeur aan nationale bedrijven gegund. Het ontbreken van vrije en daadwerkelijke concurrentie vormde een belemmering voor de voltooiing van de interne markt. Het dreef de kosten voor aanbestedende diensten op en belemmerde het concurrentievermogen in een aantal essentiële sectoren.

De toepassing van de beginselen van de interne markt op deze opdrachten zorgt voor een betere allocatie van economische middelen en een rationeler gebruik van overheidsmiddelen en zorgt er tevens voor dat overheden, vanwege een scherpere concurrentie, producten en diensten van de hoogste kwaliteit tegen de beste prijs verkrijgen. Wanneer aanbestedende diensten de voorkeur geven aan de ondernemingen op de Europese markt die het beste presteren, bevordert dit de concurrentiekracht van Europese bedrijven en wordt de eerbiediging van de beginselen van transparantie, gelijke behandeling en efficiëntie versterkt en het risico op fraude en corruptie verminderd.

Wat is er bereikt?

De Gemeenschap heeft wetgeving vastgesteld om de nationale aanbestedingsregels te coördineren. Volgens deze wetgeving moeten aanbestedende diensten bij de publicatie van hun uitnodigingen tot inschrijving bepaalde voorschriften volgen en moeten ze bij de beoordeling van offertes een aantal objectieve criteria hanteren. Nadat er vanaf de jaren 1960 verschillende normatieve handelingen met betrekking tot overheidsopdrachten waren vastgesteld, besloot de Gemeenschap om de wetgeving op dit gebied te vereenvoudigen en te coördineren. Daartoe stelde zij vier richtlijnen vast (Richtlijn 92/50/EEG, Richtlijn 93/36/EEG, Richtlijn 93/37/EEG en Richtlijn 93/38/EEG). Ter vereenvoudiging en voor meer duidelijkheid werden drie van deze richtlijnen samengevoegd tot Richtlijn 2004/18/EG inzake overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten en Richtlijn 2004/17/EG inzake opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten. Enkele jaren later werd Richtlijn 2009/81/EG aangenomen, met daarin specifieke regels voor overheidsopdrachten op defensiegebied die ervoor moesten zorgen dat het makkelijker werd toegang te krijgen tot de defensiemarkt van andere lidstaten.

Hervormingen

In 2014 stelden het Parlement en de Raad een nieuw pakket inzake overheidsopdrachten vast. Dit pakket omvatte Richtlijn 2014/24/EU betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten (tot intrekking van Richtlijn 2004/18/EG), en Richtlijn 2014/25/EU betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (tot intrekking van Richtlijn 2004/17/EG). Het pakket werd voltooid met een nieuwe richtlijn inzake concessies (Richtlijn 2014/23/EU) met daarin een rechtskader voor de gunning van concessieovereenkomsten[1], bedoeld om ervoor te zorgen dat alle ondernemers in de EU daadwerkelijk en zonder discriminatie toegang hebben tot de EU-markt. Deze richtlijn biedt meer duidelijkheid over de toepasselijke wettelijke bepalingen.

In 2012 kwam de Commissie met een voorstel voor een verordening tot vaststelling van de regels inzake toegang van goederen en diensten uit derde landen tot de interne aanbestedingsmarkt van de Unie en procedures tot ondersteuning van onderhandelingen over toegang van goederen en diensten uit de Unie tot de aanbestedingsmarkten van derde landen. Daarin werd ook rekening gehouden met de externe dimensie van overheidsopdrachten. De onderhandelingen over dit voorstel liepen echter vast en daarom kwam de Commissie in 2016 met een gewijzigd voorstel. De formele goedkeuringsprocedure werd in juni 2022 door de medewetgevers afgerond en de handeling werd op 23 juni 2022 ondertekend.

In april 2012 keurde de Commissie een strategie voor e-aanbesteding goed met als doel om tegen medio 2016 volledig over te gaan op e-aanbesteding. Op 16 april 2014 stelden het Europees Parlement en de Raad Richtlijn 2014/55/EU inzake elektronische facturering bij overheidsopdrachten vast.

Op 3 oktober 2017 publiceerde de Commissie twee mededelingen: “Succesvolle overheidsopdrachten in en voor Europa” (COM(2017)0572) en “Investeringen ondersteunen via een vrijwillige voorafgaande beoordeling van de aanbestedingsaspecten van grote infrastructuurprojecten” (COM(2017)0573). Om Europese overheidsopdrachten nog verder te verbeteren publiceerde de Commissie in het kader van dit strategisch pakket inzake overheidsopdrachten tevens een aanbeveling, getiteld “Ontwikkeling van een architectuur voor de professionalisering van overheidsopdrachten”.

Procedures voor overheidsopdrachten

Alle procedures moeten voldoen aan de beginselen van het EU-recht, met name het vrije verkeer van goederen, de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverlening, en de daarvan afgeleide beginselen, zoals gelijke behandeling, het discriminatieverbod, wederzijdse erkenning, evenredigheid en transparantie. Ook de mededinging, de vertrouwelijkheid en de doeltreffendheid moeten gewaarborgd worden.

A. Soorten procedures

Voor openbare aanbestedingen bestaan verschillende procedures. Welke procedure moet worden gevolgd, wordt bepaald aan de hand van een systeem met drempelbedragen. In de richtlijnen worden de methoden gespecificeerd voor het berekenen van de geraamde waarde van elke overheidsopdracht[2] en is vastgelegd welke procedures er in de verschillende gevallen moeten worden toegepast. Bij de “openbare procedure” kan elke belangstellende ondernemer een inschrijving doen. Bij de “niet-openbare procedure” kunnen alleen ondernemers die daartoe worden verzocht een inschrijving doen. Bij de “mededingingsprocedure met onderhandeling” mogen alle ondernemers een verzoek tot deelname indienen, maar kunnen alleen gegadigden die na beoordeling van de verstrekte informatie daartoe worden uitgenodigd, een eerste inschrijving indienen. Bij de “concurrentiegerichte dialoog” kan elke ondernemer een verzoek tot deelname indienen, maar kunnen alleen ondernemers die daartoe worden uitgenodigd aan de dialoog deelnemen. Deze laatste procedure wordt toegepast wanneer aanbestedende diensten[3] niet in staat zijn te bepalen welke middelen aan hun behoeften kunnen voldoen of te beoordelen welke oplossingen de markt te bieden heeft. Opdrachten worden uitsluitend aan de inschrijving met de beste prijs-kwaliteitsverhouding gegund. Er is een nieuwe procedure vastgesteld voor gevallen waarin behoefte is aan een innovatieve oplossing die nog niet op de markt beschikbaar is: het “innovatiepartnerschap”. In dergelijke gevallen kan de aanbestedende dienst besluiten een innovatiepartnerschap aan te gaan met één partner of met meerdere partners die afzonderlijke onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten voor hun rekening nemen, waarbij tijdens de aanbestedingsprocedure onderhandeld wordt over een nieuwe en innovatieve oplossing. Tot slot kunnen aanbestedende diensten in bepaalde gevallen en omstandigheden overheidsopdrachten gunnen via een onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande bekendmaking.

B. Gunningscriteria

Aanbestedende diensten moeten overheidsopdrachten gunnen aan de economisch voordeligste inschrijving. Dit nieuwe gunningscriterium, namelijk het beginsel van de economisch voordeligste inschrijving, werd bij de hervorming van de aanbestedingsregels ingevoerd. Hiermee wordt de beste prijs-kwaliteitverhouding nagestreefd (in plaats van de laagste prijs). Dit betekent dat er rekening wordt gehouden met de kwaliteit van de werken, goederen of diensten in kwestie, en met de prijs of levenscycluskosten ervan. Dit criterium legt meer nadruk op kwaliteits-, sociale en milieuoverwegingen en op innovatie.

C. Regels voor bekendmaking en transparantie

In alle stadia van aanbestedingsprocedures moet de nodige transparantie gewaarborgd worden. Hiervoor wordt met name gezorgd door de essentiële elementen van aanbestedingsprocedures te publiceren, door informatie over gegadigden en inschrijvers te publiceren en door voldoende documentatie te verstrekken over alle stappen van de procedure.

D. Rechtsmiddelen

Voor gevallen waarin de aanbestedingsregels door aanbestedende diensten worden geschonden, voorziet de rechtsmiddelenrichtlijn (Richtlijn 2007/66/EG) in doeltreffende beroepsprocedures met betrekking tot de richtlijnen inzake overheidsopdrachten en de concessierichtlijn. In de rechtsmiddelenrichtlijn worden twee belangrijke elementen geïntroduceerd, waaronder de “opschortende termijn”. De opschortende termijn biedt inschrijvers de mogelijkheid om, nadat een besluit tot gunning van een opdracht is genomen, dit besluit te onderzoeken en te beoordelen of het wenselijk is om een beroepsprocedure in te leiden. Tijdens deze termijn, die ten minste tien dagen bedraagt, mogen de aanbestedende diensten de overeenkomst niet ondertekenen.

E. Andere aspecten met betrekking tot overheidsopdrachten

De nieuwe regels bevorderen groene overheidsopdrachten via een aanpak waarbij wordt uitgegaan van de kosten tijdens de hele levenscyclus, en voorzien in de mogelijkheid om naar een specifiek (milieu)label te verwijzen. Ook sociale aspecten zijn van belang: de richtlijnen omvatten specifieke bepalingen met betrekking tot sociale inclusie, sociale criteria en onderaanbesteding, evenals een vereenvoudigde regeling voor dienstverleningscontracten. Vermindering van de bureaucratie en verbetering van de toegang van kmo’s tot overheidsopdrachten staan eveneens centraal. In de nieuwe regels worden het “Uniform Europees Aanbestedingsdocument” en het gebruik van eigen verklaringen geïntroduceerd. De toegang van kmo’s tot overheidsopdrachten wordt met name verbeterd doordat opdrachten in percelen gesplitst kunnen worden en doordat de vereisten inzake de vereiste jaarlijkse minimumomzet afgezwakt zijn. In de nieuwe richtlijnen wordt de geleidelijke invoering van e-aanbesteding verplicht gesteld en worden specifieke regels vastgesteld met betrekking tot technieken en instrumenten voor elektronische en samengestelde aanbesteding, zoals kaderovereenkomsten, dynamische aankoopsystemen, elektronische veilingen enz. In de richtlijnen is bovendien de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie inzake “inhousegunning” verwerkt, waardoor aanbestedende diensten onder bepaalde voorwaarden opdrachten aan een onderneming mogen gunnen zonder aanbestedingsprocedure. De nieuwe regels scherpen de bestaande wetgeving op het gebied van belangenconflicten, vriendjespolitiek en corruptie aan.

Op 11 maart 2020 publiceerde de Commissie een werkdocument over EU-criteria voor groene overheidsopdrachten voor datacentra, serverruimten en clouddiensten, met als doel ervoor te zorgen dat de apparatuur en diensten van datacentra op milieuvriendelijke wijze worden aangekocht, in overeenstemming met de doelstellingen van de EU op het gebied van energie, klimaatverandering en hulpbronnenefficiëntie.

Naar aanleiding van de COVID-19-pandemie heeft de Commissie een voorstel ingediend voor een verordening tot vaststelling van een actieprogramma van de Unie op het gebied van gezondheid (EU4Health, COM(2020)0405). Dit voorstel strekt ertoe het aantal aanbestedingsprocedures met betrekking tot onder meer geneesmiddelen, vaccins, nieuwe behandelingen en data te verhogen. De verordening werd op 24 maart 2021 door de voorzitters van het Parlement en de Raad ondertekend en op 26 maart 2021 in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt. Verordening (EU) 2021/522 trad op de dag na de bekendmaking ervan in het Publicatieblad in werking met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2021.De Commissie heeft ook nieuwe richtsnoeren voor overheidsinkopers gepubliceerd om overheidsinstanties te helpen het EU-kader voor overheidsopdrachten te gebruiken voor de snelle aankoop van noodzakelijke apparatuur, en heeft samen met de lidstaten vijf gezamenlijke aanbestedingen voor persoonlijke beschermingsmiddelen gelanceerd. Op 27 mei 2020 publiceerde de Commissie een mededeling over het herstelplan voor de periode na COVID-19 (COM(2020)0456), waarin zij erop wees dat voorrang moet worden gegeven aan de digitalisering van overheidsopdrachten, onder meer via de ontwikkeling van e-aanbestedingssystemen en -platforms.

Rol van het Europees Parlement

Voordat het Parlement op 15 januari 2014 het pakket inzake overheidsopdrachten aannam had het verscheidene resoluties aangenomen, waaronder de resolutie van 18 mei 2010 over nieuwe ontwikkelingen bij overheidsopdrachten, de resolutie van 12 mei 2011 over toegang op gelijke voorwaarden tot de markten voor overheidsopdrachten in de EU en derde landen en de resolutie van 25 oktober 2011 over modernisering van het beleid inzake overheidsopdrachten. In deze resoluties drong het Parlement aan op vereenvoudiging van de regels en op meer rechtszekerheid en pleitte het ervoor om bij gunning van opdrachten ook te kijken naar waarde en naar duurzaamheidsaspecten.

Om Europese overheidsopdrachten verder te verbeteren, nam het Europees Parlement op 4 oktober 2018 een resolutie aan over het pakket strategie inzake overheidsopdrachten. Daarin riep het de lidstaten op om in het kader van overheidsopdrachten meer gebruik te maken van digitale technologieën, en maatregelen te nemen om de deelname van kmo’s en ondernemingen van de sociale economie aan aanbestedingsprocedures te vergemakkelijken. Daarnaast pleitte het voor een betere toegang van EU-leveranciers tot de markten voor overheidsopdrachten van derde landen en voor het verbeteren van de professionaliteit bij afnemers[4]. In november 2020 bleek uit een studie over juridische belemmeringen in de lidstaten met betrekking tot de regels van de interne markt[5] dat er tussen de lidstaten verschillen zijn wat betreft het niveau van professionalisme met betrekking tot openbare aanbestedingen, en dat deze verschillen een belangrijke oorzaak zijn van ongelijke toegang tot overheidsopdrachten.

Uit onderzoek is gebleken dat de recente wetgevingsmaatregelen van het Europees Parlement tot 2,88 miljard euro per jaar zouden kunnen opleveren. Tegelijkertijd hebben de EU-richtlijnen op het gebied van overheidsopdrachten ertoe geleid dat de totale gunningswaarde van minder dan 200 miljard euro is gestegen tot ongeveer 525 miljard euro[6].

In april 2020 werd een briefing gepubliceerd over het EU-kader voor overheidsopdrachten[7]. Hierin wordt onderzocht hoe het EU-kader voor overheidsopdrachten bijdraagt tot de verwezenlijking van de doelstellingen die zijn opgenomen in de Overeenkomst van Parijs en de strategie voor de circulaire economie. Dit onderzoeksdocument werd opgesteld op verzoek van de Commissie interne markt en consumentenbescherming (IMCO) met het oog op haar initiatiefverslag (INI-verslag) over een duurzamere interne markt voor ondernemingen en consumenten, dat door het Europees Parlement op 25 november 2020 werd aangenomen.

Op 22 februari 2021 werd aan de Commissie interne markt en consumentenbescherming een omvattende studie[8] gepresenteerd over de gevolgen van de COVID-19-crisis voor de interne markt. De studie bevat beleidsaanbevelingen voor de aanpak van toekomstige crises, zoals het beschikbaar stellen van middelen voor de ontwikkeling en aanschaf van toekomstige vaccins en verdere coördinatie van de regels op EU-niveau. In de studie komt naar voren dat de lidstaten de noodzaak van coördinatie en solidariteit bij de aankoop van medische uitrusting en persoonlijke beschermingsmiddelen vanwege de ernst van de crisis snel hebben onderkend.

Op 1 december 2021 heeft de commissie IMCO in samenwerking met de Commissie milieubeheer, volksgezondheid en voedselveiligheid (ENVI) een openbare hoorzitting gehouden over duurzame overheidsopdrachten. Doel van deze hoorzitting was na te gaan hoe het potentieel van overheidsaankopen ten volle kan worden benut om de doelstellingen van de Europese Green Deal te verwezenlijken. Aan de hoorzitting namen deskundigen deel van verschillende Europese universiteiten, bedrijfsorganisaties, ministeries van de lidstaten en ngo’s. Zij discussieerden over manieren om groene overheidsopdrachten gerichter te maken, het gebruik ervan door maatschappelijk verantwoordelijke actoren te vergroten en de toegang ertoe voor deze actoren te vereenvoudigen, en over manieren om de verspreiding van informatie en de bewustmaking omtrent duurzame overheidsopdrachten te verbeteren.

Op 9 juni 2022 nam het Parlement een resolutie aan over het voorstel van de Commissie betreffende het Instrument voor internationale overheidsopdrachten (IPI). De onderhandelingen tussen de medewetgevers werden in juni 2022 afgerond en de handeling werd op 23 juni 2022 ondertekend. Doel van het IPI is het verbeteren van de toegang tot de mondiale aanbestedingsmarkten. In mei 2022 werd in opdracht van de Commissie IMCO een studie[9] gepubliceerd over de digitale eengemaakte markt en de digitalisering van de overheidssector - GovTech en andere innovaties in het kader van overheidsopdrachten. In de studie worden mogelijkheden onderzocht om een EU-GovTech-platform te ontwikkelen om de modernisering van de overheidssector te ondersteunen.

 

[1]“Concessies” zijn overeenkomsten onder bezwarende titel waarbij één of meer aanbestedende diensten of aanbestedende instanties werken laten uitvoeren, of diensten laten verrichten en beheren, door één of meer ondernemers. Ondernemers aan wie een concessie is gegund, verwerven het exclusieve recht om de werken of diensten die het voorwerp van de opdracht vormen te exploiteren. In sommige gevallen levert de aanbestedende dienst een financiële bijdrage.
[2]“Overheidsopdrachten” zijn overeenkomsten onder bezwarende titel die tussen één of meer ondernemers en één of meer aanbestedende diensten zijn gesloten en betrekking hebben op de uitvoering van werken, de levering van producten of de verlening van diensten.
[3]“Aanbestedende diensten” zijn de staats-, regionale en lokale overheidsinstanties, publiekrechtelijke instellingen of samenwerkingsverbanden bestaande uit een of meer van deze overheidsinstanties of een of meer van deze publiekrechtelijke instellingen.
[4]Relevant onderzoek (onder meer): Bovis, C., Contribution to Growth: European Public Procurement – Delivering improved rights for European citizens and businesses, publicatie opgesteld voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming, beleidsondersteunende afdeling Economisch Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2019.
[5]Dahlberg, E. e.a., “Legal obstacles in Member States to Single Market rules”, publicatie opgesteld voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2020.
[6]Relevant onderzoek (onder meer): Becker, J. e.a., Contribution to Growth: European Public Procurement – Delivering Economic Benefits for Citizens and Businesses, publicatie opgesteld voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2019.
[7]Núñez Ferrer, J., The EU’s Public Procurement Framework, publicatie opgesteld voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2020.
[8]Marcus, J. S. e.a., The Impact of COVID-19 on the Internal Market, publicatie opgesteld voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2021.
[9]Hoekstra, M. e.a., The Digital Single Market and the digitalisation of the public sector, publicatie opgesteld voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2022.

Christina Ratcliff / Barbara Martinello / Vasileios Litos