Kernenergie is een koolstofarm alternatief voor fossiele brandstoffen en vertegenwoordigt bijna 26 % van de in de EU opgewekte elektriciteit. Sinds de rampen van Tsjernobyl in 1986 en Fukushima in 2011 is kernenergie echter zeer omstreden geworden. Hoewel de lidstaten zelf al dan niet voor kernenergie kiezen als onderdeel van hun energiemix, wordt er in het EU-recht naar gestreefd de veiligheidsnormen binnen kerncentrales te verbeteren en de veilige hantering en berging van radioactief afval te waarborgen.

Rechtsgrond

Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom-Verdrag), de artikelen 40 tot en met 52 (investeringen, gemeenschappelijke ondernemingen en voorziening) en 92 tot en met 99 (de gemeenschappelijke markt op het gebied van kernenergie).

Doelstellingen

Om het algemene tekort aan “conventionele” energie in de jaren 1950 aan te pakken, richtten de zes oorspronkelijke lidstaten zich op kernenergie als middel om energieonafhankelijkheid te bereiken. Aangezien de kosten voor de investeringen in kernenergie niet door individuele landen konden worden gedragen, hebben de oorspronkelijke lidstaten de handen ineengeslagen en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) opgericht.

Resultaten

A. Nucleaire veiligheid

Nucleaire veiligheid betreft de veilige exploitatie van nucleaire installaties, de bescherming tegen straling en de toepassing van veiligheidscontroles op kernmateriaal in derde landen. De EU wil een cultuur van doeltreffende nucleaire veiligheid stimuleren en ijvert daartoe ook voor de invoering van de strengste normen op het vlak van nucleaire veiligheid en straling. De lidstaten zijn verplicht om een nationaal kader vast te stellen met betrekking tot nucleaireveiligheidsvoorschriften, het verlenen van vergunningen voor kerncentrales, toezicht en handhaving. Andere prioriteiten van de EU zijn een verantwoord en veilig beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval, en de ontmanteling en sanering van terreinen en installaties van voormalige kerncentrales.

1. Wetgevingswerkzaamheden

a. Het Euratom-Verdrag

In de richtlijn inzake basisveiligheidsnormen (Richtlijn 2013/59/Euratom) zijn uniforme basisveiligheidsnormen vastgesteld voor de bescherming van de gezondheid van werknemers, leden van de bevolking en patiënten. Ook zijn er precieze parameters vastgesteld en wordt de discretionaire beslissingsbevoegdheid beperkt gehouden. De richtlijn is van toepassing onder normale omstandigheden, maar heeft ook betrekking op geplande blootstellingssituaties en blootstelling in een noodsituatie. De vereisten inzake de voorbereiding en reactie op noodsituaties zijn aangescherpt en aangevuld met de lessen die zijn getrokken uit het kernongeval in Fukushima in 2011.

b. De richtlijn inzake nucleaire veiligheid

Na het kernongeval in Fukushima heeft de Commissie een uitgebreide risico- en veiligheidsbeoordeling uitgevoerd van alle kerncentrales in de EU om na te gaan of de kerninstallaties voldoende veilig en robuust zijn als zich in de natuur extreme gebeurtenissen voordoen. De Commissie gaf de huidige EU-veiligheidsnormen over het geheel genomen een positieve beoordeling, maar benadrukte ook de behoefte aan verdere verbeteringen om te zorgen voor meer samenhang in de aanpak van de verschillende lidstaten en om gelijke tred te houden met internationale beste praktijken (COM(2012)0571). Samen met de Groep Europese regelgevers op het gebied van nucleaire veiligheid stelde de Commissie collegiaal getoetste nationale actieplannen op met tijdschema’s voor de fysieke verbetering van EU-reactoren.

In 2014 werden de EU-brede veiligheidsvoorschriften voor kerninstallaties geactualiseerd (Richtlijn 2014/87/Euratom). In februari 2015 stelde de Commissie voor om de in de artikelen 41 en 44 van het Euratom-Verdrag vastgestelde informatievoorschriften te herzien en af te stemmen op de nieuwe beleidsontwikkelingen.

In 2018 kwam de Commissie met een voorstel voor een verordening van de Raad tot vaststelling van een Europees instrument voor internationale samenwerking inzake nucleaire veiligheid (Verordening (Euratom) 2021/948 van de Raad), dat in de plaats kwam van het vorige instrument voor samenwerking inzake nucleaire veiligheid en een aanvulling vormde op het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking op basis van het Euratom-Verdrag (COM(2018)0462).

In juni 2021 trad het nieuwe Europees instrument voor internationale samenwerking inzake nucleaire veiligheid in werking, met een begroting van 300 miljoen EUR voor de periode 2021-2027.

2. Bescherming tegen straling

Blootstelling aan ioniserende straling vormt een aanzienlijk gevaar voor de menselijke gezondheid en het milieu. In Richtlijn 2013/59/Euratom van de Raad van december 2013 zijn basisnormen vastgesteld voor de bescherming tegen de gevaren als gevolg van blootstelling aan ioniserende straling. Deze richtlijn vervangt vijf andere richtlijnen en heeft de EU-wetgeving dan ook vereenvoudigd. Tevens worden er bindende voorschriften ingevoerd voor de bescherming tegen radon binnenshuis, het gebruik van bouwmaterialen en de milieumonitoring van lozingen van radioactieve afvalstoffen uit kerninstallaties. Daarnaast zijn in Richtlijn 2013/51/Euratom van de Raad voorschriften vastgesteld voor de controle van radioactieve stoffen in voor menselijke consumptie bestemd water.

In verschillende verordeningen (waaronder Uitvoeringsverordening (EU) 2020/1158 van de Commissie) zijn naar aanleiding van het ongeval in de kerncentrale van Tsjernobyl voorwaarden vastgesteld voor de invoer van landbouwproducten van oorsprong uit derde landen. Bij Verordening (Euratom) 2016/52 van de Raad zijn de maximaal toelaatbare niveaus van radioactieve besmetting van levensmiddelen en diervoeders ten gevolge van een nucleair ongeval of ander stralingsgevaar vastgesteld.

Sinds de Brexit vallen de betrekkingen met het Verenigd Koninkrijk op het gebied van kernenergie onder de overeenkomst tussen Euratom en het Verenigd Koninkrijk, die een stabiel kader biedt om de samenwerking en handel met het Verenigd Koninkrijk op dit punt voort te zetten.

3. Vervoer van radioactieve (afval)stoffen

In 1992 werd in de EU een stelsel van voorafgaande vergunningen voor de overbrenging van radioactieve afvalstoffen ingevoerd. Dit werd aanzienlijk gewijzigd bij Richtlijn 2006/117/Euratom van de Raad van november 2006 betreffende toezicht en controle op overbrenging van radioactieve afvalstoffen en bestraalde splijtstof. Overeenkomstig artikel 20 moeten de lidstaten om de drie jaar bij de Commissie verslag uitbrengen over de uitvoering van deze richtlijn. In Verordening (Euratom) nr. 1493/93 van de Raad zijn de regels vastgesteld voor het uitoefenen van controle op de overbrenging van radioactieve stoffen tussen de lidstaten.

4. Afvalbeheer

In 2011 is een wettelijk kader voor afvalbeheer in de EU in het leven geroepen door middel van Richtlijn 2011/70/Euratom van de Raad tot vaststelling van een communautair kader voor een verantwoord en veilig beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval. In deze richtlijn wordt voorzien in een scherp toezicht op nationale programma’s voor de bouw en het beheer van definitieve opslagplaatsen, en in wettelijk bindende veiligheidsnormen. De lidstaten stelden in 2015 hun eerste nationale programma’s vast en moeten om de drie jaar nationale verslagen indienen over de uitvoering van de richtlijn.

5. Ontmanteling

De ontmanteling van een kerncentrale behelst diverse activiteiten, gaande van het stilleggen en de verwijdering van nucleair materiaal tot de sanering van het terrein en de totale eliminatie van radiologische gevaren. De uiteindelijke verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij de lidstaten. In juni 2018 heeft de Commissie twee voorstellen goedgekeurd voor een verordening van de Raad (COM/2018/0466 en COM/2018/0467) tot vaststelling van specifieke financiële programma’s voor de ontmanteling van nucleaire faciliteiten en het beheer van kernafval met betrekking tot de kerncentrales in Bulgarije (Kozloduy), Slowakije (Bohunice) en Litouwen (Ignalina), en nucleaire onderzoeksinstallaties op vier locaties van het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Commissie. De voorgestelde begrotingstoewijzing voor 2021-2027 bedraagt:

  • 466 miljoen EUR, met een maximaal EU-medefinancieringspercentage van 50 % voor de periode 2021-2027 voor het Kozloduy-programma en voor het Bohunice-programma;
  • 552 miljoen EUR, met een maximaal EU-medefinancieringspercentage van 86 % voor de periode 2021-2027 voor het Ignalina-programma.

De Verordeningen (Euratom) 2021/100 en (EU) 2021/101 van de Raad zijn op 25 januari 2021 vastgesteld. Ze zijn op 21 februari 2021 in werking getreden en sinds 1 januari 2021 van toepassing.

6. Veiligheidscontrole op nucleair materiaal

Er zijn een aantal verordeningen vastgesteld en gewijzigd om een waarborgstelsel op te zetten dat ervoor zorgt dat nucleair materiaal enkel wordt gebruikt voor de door de gebruikers aangegeven toepassingen en dat internationale voorschriften worden nageleefd, bijvoorbeeld Verordening (Euratom) nr. 302/2005 van de Commissie. Deze waarborgen dekken de volledige splijtstofcyclus, van de ontginning van nucleair materiaal in de lidstaten tot de invoer uit en de uitvoer naar landen buiten de EU. De Commissie is belast met de controle van nucleair materiaal voor civiel gebruik in de EU.

B. Kernonderzoek, opleidingsactiviteiten en informatie

Kernonderzoek in de EU wordt gefinancierd via meerjarige kaderprogramma’s. Het Euratom-programma voor onderzoeks- en opleidingsactiviteiten op het gebied van kernenergie is een op zichzelf staande aanvulling op Horizon 2020, het Europese kaderprogramma voor onderzoek en innovatie. Voor de periode 2021-2025 is aan het Euratom-programma een bedrag toegewezen van 1,38 miljard EUR, verdeeld over drie specifieke programma’s: een programma voor acties onder contract op het gebied van onderzoek naar fusie-energie (583 miljoen EUR), kernsplijting en stralingsbescherming (266 miljoen EUR), en een programma voor eigen acties van het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Commissie (532 miljoen EUR).

De rol van het Europees Parlement

De rol van het Parlement in de besluitvorming in het kader van het Euratom-Verdrag is beperkt, aangezien het enkel beschikt over raadgevende bevoegdheden. Desalniettemin heeft het steeds benadrukt dat het noodzakelijk is de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de EU-instellingen en de lidstaten te verduidelijken en het kader van de EU inzake diverse aspecten van kerninstallaties te versterken, en dat het belangrijk is de veiligheids- en milieubeschermingsvoorschriften te verbeteren.

In zijn resolutie van juli 2011 over energie-infrastructuurprioriteiten voor 2020 en daarna toonde het Parlement zich voorstander van het besluit van de Commissie om stresstests voor kerncentrales in de EU in te voeren. In een aanvullende resolutie van maart 2013 wees het Parlement op de beperkingen van de door de Commissie in 2012 uitgevoerde stresstests en verzocht het om er aanvullende criteria in op te nemen, met name met betrekking tot slijtage, menselijke fouten en mankementen in reactorvaten. Het Parlement drong aan op de volledige tenuitvoerlegging van de veiligheidsverbeteringen.

In zijn in eerste lezing aangenomen standpunt van juni 2011 over het voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval steunde het Parlement het voorstel van de Commissie voor een volledig verbod op de uitvoer van radioactief afval, terwijl de Raad er voorstander van was om de uitvoer onder strikte voorwaarden toe te staan.

Op 14 maart 2013 sprak het Parlement, naar aanleiding van de ramp in Fukushima, in zijn resolutie over de risico- en veiligheidsbeoordelingen van kerncentrales in de Europese Unie (stresstests) zijn steun uit voor het besluit van de Commissie om de Europese nucleaire installaties aan stresstests te onderwerpen, maar bekritiseerde het de beperkte reikwijdte van de tests en drong het erop aan om deze in de toekomst uit te breiden met aanvullende criteria.

In zijn in eerste lezing aangenomen standpunt van oktober 2013 over het voorstel voor een richtlijn van de Raad met bijgewerkte basisnormen voor de bescherming tegen ioniserende straling riep het Parlement opnieuw op tot een wijziging van de rechtsgrond. Daarmee werd de reikwijdte van de richtlijn uitgebreid naar alle geplande, bestaande, accidentele of noodsituaties waarbij een risico van blootstelling aan ioniserende straling bestaat, en werden de dosislimieten voor blootstelling aangescherpt. Tevens werd er voorzien in strengere regels met betrekking tot sancties en schadeherstel en werd de voorlichting van de bevolking verbeterd.

Om kernenergie in de EU-duurzaamheidstaxonomie op te nemen, bracht de Commissie op 21 april 2021 een aantal wijzigingen aan in de taxonomieverordening van de EU (Verordening (EU) 2020/852), die in juli 2020 in werking trad. De regels, die nauwkeurig zijn omschreven in een gedelegeerde EU-taxonomieverordening klimaat (Gedelegeerde Verordening (EU) 2021/2139 van de Commissie), bevatten gedetailleerde criteria voor groene financiering, waarbij gas en kernenergie buiten beschouwing worden gelaten, zodat het Parlement daar later een afzonderlijk besluit over zou kunnen nemen.

Op 1 maart 2022 verwierp het Parlement in zijn resolutie over de aanval van Rusland op Oekraïne “categorisch de Russische retoriek [...] dat het land massavernietigingswapens zou kunnen inzetten”, waarbij het Rusland herinnerde aan zijn internationale verplichtingen en waarschuwde voor de gevaren van een nucleaire escalatie van het conflict.

In zijn resolutie van 7 april 2022 over de conclusies van de bijeenkomst van de Europese Raad van 24 en 25 maart 2022, onder meer over de recentste ontwikkelingen in de oorlog tegen Oekraïne en de EU-sancties tegen Rusland en de tenuitvoerlegging daarvan, drong het Parlement aan op aanvullende strafmaatregelen, onder meer door “per direct een volledig embargo op de invoer van olie, kolen, kernbrandstof en gas uit Rusland in te stellen”, vergezeld van een plan om de continuïteit van de energievoorziening van de EU te waarborgen, alsook een strategie om “de sancties af te bouwen ingeval Rusland stappen onderneemt om de onafhankelijkheid [...] van Oekraïne [...] te herstellen”. Het Parlement veroordeelde tevens de overname door Russische troepen van actieve of ontmantelde nucleaire installaties en locaties op het grondgebied van Oekraïne.

Na eerst bezwaar te hebben gemaakt tegen de aanvullende gedelegeerde EU-taxonomieverordening klimaat, waarin onder strikte voorwaarden specifieke kern- en gasenergieactiviteiten zijn opgenomen in de lijst van economische activiteiten die onder de EU-taxonomie vallen, besloot het Parlement op 11 juli 2022 geen veto uit te spreken tegen het voorstel van de Commissie.

Meer informatie over dit onderwerp is te vinden op de website van de Commissie industrie, onderzoek en energie.

 

Corinne Cordina