De kernenergie die momenteel wordt opgewekt, komt vrij door kernsplitsing, een proces waarbij de kernen van uranium en plutonium worden gesplitst zodat er energie vrijkomt. Kernenergie is een koolstofarm alternatief voor fossiele brandstoffen, vormt een cruciaal onderdeel van de energiemix van 13 van de 27 EU-lidstaten, en neemt bijna 26 % van de in de EU opgewekte elektriciteit voor haar rekening. In de nasleep van de ramp in Tsjernobyl in 1986 en de nucleaire ramp in Fukushima, Japan, in 2011 is kernenergie echter zeer omstreden geworden. Het besluit van Duitsland om het gebruik van kernenergie geleidelijk te verminderen en uiterlijk in 2020 af te schaffen, evenals de tijdelijke sluiting van twee Belgische kernreactoren nadat scheurtjes in de reactorvaten werden ontdekt, hebben de druk op de stopzetting van de kernenergieproductie in de EU opgevoerd. Hoewel het de lidstaten zijn die al dan niet voor kernenergie kiezen als onderdeel van hun energiemix, wordt er in het EU-recht naar gestreefd de veiligheidsnormen binnen kerncentrales te verbeteren en de veilige hantering en berging van radioactief afval te waarborgen.

Rechtsgrondslag

Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom-Verdrag), de artikelen 40 tot en met 52 (investeringen, gemeenschappelijke ondernemingen en voorziening) en 92 tot en met 99 (de gemeenschappelijke markt op het gebied van kernenergie).

Doelstellingen

Om het algemene tekort aan “conventionele” energie in de jaren vijftig van de vorige eeuw aan te pakken, hebben de zes eerste lidstaten zich op kernenergie gericht als middel voor onafhankelijkheid op energiegebied. Aangezien de kosten voor de investeringen in kernenergie niet konden worden gedragen door individuele landen, hebben de eerste lidstaten zich verenigd om zo de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) te vormen.

Resultaten

A. Nucleaire veiligheid

Nucleaire veiligheid betreft de veilige exploitatie van nucleaire installaties, aangevuld met stralingsbescherming en het beheer van radioactief afval. De EU bevordert de strengste veiligheidsnormen voor alle civiele nucleaire activiteiten, onder meer de opwekking van elektriciteit, onderzoek en medisch gebruik. De lidstaten zijn verplicht om een nationaal kader vast te stellen met betrekking tot nucleaireveiligheidsvoorschriften, het verlenen van vergunningen voor kerncentrales, toezicht en handhaving[1].

1. Wetgevingswerkzaamheden

a. Het Euratom-Verdrag

De huidige basisveiligheidsnormen zijn vastgelegd in de richtlijn inzake basisveiligheidsnormen (2013/59/Euratom). In deze richtlijn zijn uniforme basisveiligheidsnormen vastgesteld voor de bescherming van de gezondheid van werknemers, leden van de bevolking en patiënten. Ook zijn er precieze parameters vastgesteld en wordt er weinig ruimte gelaten voor een beoordelingsmarge. De richtlijn is van toepassing onder normale omstandigheden, maar heeft ook betrekking op geplande blootstellingen en blootstellingen in een noodsituatie. De vereisten inzake de voorbereiding en reactie op noodsituaties zijn aangescherpt. De lessen die zijn getrokken uit het ongeval in Fukushima worden nu in aanmerking genomen.

b. De richtlijn inzake nucleaire veiligheid

Na het kernongeval in Fukushima in 2011 heeft de Commissie een uitvoerige risico- en veiligheidsbeoordeling uitgevoerd van alle kerncentrales in de EU om na te gaan of de kerninstallaties voldoende veilig en robuust zijn als zich in de natuur extreme gebeurtenissen voordoen. De Commissie gaf de huidige EU-veiligheidsnormen een algemeen positieve beoordeling, maar benadrukte ook de behoefte aan verdere verbeteringen om te zorgen voor meer samenhang tussen de lidstaten en de internationale beste praktijken bij te benen (COM(2012) 0571). Samen met de Groep Europese regelgevers op het gebied van nucleaire veiligheid heeft de Commissie collegiaal getoetste nationale actieplannen opgesteld om de fysieke verbetering van EU-reactoren te plannen.

Daarom werden de EU-brede veiligheidsvoorschriften voor kerninstallaties in 2014 geactualiseerd (Richtlijn 2014/87/Euratom). In februari 2015 stelde de Commissie voor om de in de artikelen 41 en 44 van het Euratom-Verdrag vastgestelde informatievoorschriften te herzien en af te stemmen op de nieuwe beleidsontwikkelingen. In haar recentste routekaart voor de energie-unie kondigde de Commissie aan dat de plannen daarvoor in 2018 worden bekendgemaakt (COM(2017)0688).

Op 14 juni 2018 publiceerde de Commissie een voorstel voor een verordening van de Raad tot vaststelling van een Europees instrument voor nucleaire veiligheid, ter aanvulling van het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking op basis van het Euratom-Verdrag (COM(2018)0462). Het instrument voor nucleaire veiligheid zal het instrument voor samenwerking op het gebied van nucleaire veiligheid vervangen, waarvoor de financiële middelen voor de periode 2014-2020 225 miljoen EUR bedroegen. Het Comité van permanente vertegenwoordigers van het Verdrag betreffende de Europese Unie heeft op 30 november en op 2 december 2020 vergaderd en het voorstel goedgekeurd. De beschikbare financiële middelen voor de uitvoering van deze verordening voor de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2027 bedragen 300 miljoen EUR in lopende prijzen.

2. Stralingsbescherming

Blootstelling aan ioniserende straling vormt een aanzienlijk gevaar voor de menselijke gezondheid, zowel voor de volksgezondheid als voor de gezondheid van werknemers in de medische, industriële en nucleaire sector, en voor het milieu. In Richtlijn 2013/59/Euratom van de Raad van 5 december 2013 zijn basisnormen vastgesteld voor de bescherming tegen de gevaren die zijn verbonden aan de blootstelling aan ioniserende straling[2]. Door deze richtlijn is de EU-wetgeving vereenvoudigd aangezien ze vijf richtlijnen vervangt en er tevens bindende voorschriften worden ingevoerd voor de bescherming tegen radon binnenshuis, het gebruik van bouwmaterialen en de milieueffectbeoordeling van lozingen van radioactieve afvalstoffen uit kerninstallaties. In een afzonderlijke richtlijn, Richtlijn 2013/51/Euratom van 22 oktober 2013[3], zijn voorschriften vastgesteld voor het toezicht op radioactieve stoffen in voor menselijke consumptie bestemd water.

In een aantal verordeningen werden na het ongeval in de kerncentrale van Tsjernobyl voorwaarden vastgesteld voor de invoer van landbouwproducten uit derde landen (Verordening (EG) nr. 733/2008, die werd verlengd en uitgebreid bij Verordening (EG) nr. 1048/2009, Verordening (EG) nr. 1635/2006 en Verordening (EG) nr. 1609/2000). Verordening (Euratom) 2016/52 voorziet in de vaststelling van maximaal toelaatbare niveaus van radioactieve besmetting van levensmiddelen en diervoeders ten gevolge van een nucleair ongeval of ander stralingsgevaar.

3. Vervoer van radioactieve stoffen en afval

In 1992 werd in de EU een stelsel van voorafgaande vergunningen voor de overbrenging van radioactieve afvalstoffen ingevoerd en dit werd in 2006 aanzienlijk gewijzigd. Richtlijn 2006/117/Euratom van de Raad van 20 november 2006 betreffende toezicht en controle op overbrenging van radioactieve afvalstoffen en bestraalde splijtstof heeft tot doel een adequate bescherming van de bevolking tegen dergelijke overbrengingen te waarborgen. In de richtlijn is een aantal strenge criteria, definities en te volgen procedures vastgesteld en opgenomen voor de overbrenging van radioactief afval en bestraalde splijtstof, zowel binnen de EU als naar landen buiten de EU. Overeenkomstig artikel 20 moeten de lidstaten om de drie jaar bij de Commissie verslag uitbrengen over de uitvoering van deze richtlijn.

4. Afvalbeheer

In 2011 is een wettelijk kader van voor afvalbeheer in de EU in het leven geroepen met de vaststelling van Richtlijn 2011/70/Euratom van de Raad tot vaststelling van een communautair kader voor een verantwoord en veilig beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval. In dit kader wordt voorzien in een scherp toezicht op nationale programma’s voor de aanleg en het beheer van definitieve opslagplaatsen, evenals in wettelijk bindende veiligheidsnormen. De lidstaten stelden in 2015 hun eerste nationale programma’s vast en presenteren elke drie jaar nationale verslagen over de uitvoering van de richtlijn.

5. Ontmanteling

De ontmanteling van een kerncentrale is de laatste fase in zijn levenscyclus. Het behelst activiteiten uiteenlopend van de “shutdown” en de afvoer van nucleair materiaal tot het herstel van de site en de totale eliminatie van radiologische gevaren, en is uiteindelijk de verantwoordelijkheid van de lidstaten. Bij hun toetreding tot de EU hebben Bulgarije, Litouwen en Slowakije toegezegd hun door de Sovjet-Unie ontwikkelde reactoren van de eerste generatie te sluiten. Op 13 juni 2018 keurde de Commissie een voorstel voor een verordening van de Raad tot vaststelling van een specifiek financieel programma voor de ontmanteling van nucleaire faciliteiten en het beheer van kernafval goed. Het betreft de ontmanteling van kerncentrales in Bulgarije (Kozloduy) en Slowakije (Bohunice) en nucleaire onderzoeksinstallaties op vier locaties van het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Commissie. De voorgestelde begrotingstoewijzing voor de periode 2021-2027 bedraagt 466 miljoen EUR in lopende prijzen. Het maximale EU-medefinancieringspercentage dat vanaf de periode 2021-2027 van toepassing is, mag niet hoger zijn dan 50 % voor het Kozloduy-programma en voor het Bohunice-programma. De resterende kosten moeten voor rekening zijn van respectievelijk Bulgarije en Slowakije. Verordening (Euratom) 2021/100 van de Raad werd vastgesteld op 25 januari 2021. De verordening is op 21 februari 2021 in werking getreden en sinds 1 januari 2021 van toepassing.

6. Veiligheidscontrole op nucleair materiaal

Door de jaren heen zijn een aantal verordeningen vastgesteld en gewijzigd om een waarborgstelsel in te stellen dat ervoor zorgt dat nucleair materiaal enkel wordt gebruikt voor de door de gebruikers verklaarde toepassingen en dat internationale voorschriften worden nageleefd, bijvoorbeeld Verordening (Euratom) nr. 302/2005 van de Commissie. Deze waarborgen dekken de volledige splijtstofcyclus, van de ontginning van nucleair materiaal in de lidstaten, tot de invoer daarvan uit derde landen en de uitvoer naar landen buiten de EU. De Commissie is belast met de controle van nucleair materiaal voor civiel gebruik in de EU.

B. Kernonderzoek, opleidingsactiviteiten en informatie

Kernonderzoek in de EU wordt gefinancierd via meerjarige kaderprogramma’s. Het Euratom-programma voor onderzoeks- en opleidingsactiviteiten op het gebied van kernenergie is een op zichzelf staande aanvulling op Horizon 2020, het EU-kaderprogramma voor onderzoek en innovatie. Het aan het Euratom-programma toegewezen bedrag voor de periode 2021-2025 bedraagt 1,38 miljard EUR. Dit bedrag wordt verdeeld over drie specifieke programma’s: een programma voor werkzaamheden uitbesteed aan onderzoek op het gebied van fusie-energie (583 miljoen EUR), een tweede programma voor kernsplijting en stralingsbescherming (266 miljoen EUR); en nog een derde programma voor eigen werkzaamheden uitgevoerd door het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Commissie (532 miljoen EUR).

De rol van het Europees Parlement

De rol van het Parlement in de besluitvorming in het kader van het Euratom-Verdrag is beperkt, aangezien het enkel beschikt over raadgevende bevoegdheden en zijn adviezen niet bindend zijn. Desalniettemin heeft het in zijn verschillende resoluties over dit onderwerp steeds benadrukt dat het noodzakelijk is de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de EU-instellingen en de lidstaten te verduidelijken en het gemeenschappelijk kader van de EU inzake diverse aspecten van kerninstallaties te versterken, en dat het belangrijk is de veiligheids- en milieubeschermingsvoorschriften te verbeteren. In zijn resolutie van juli 2011 over energie-infrastructuurprioriteiten voor 2020 en daarna[4] toonde het Parlement zich groot voorstander van het besluit van de Commissie om “stresstests” voor kerncentrales in de EU in te voeren. In de plenaire zitting van maart 2013 werd een aanvullende resolutie aangenomen waarin het Parlement wijst op de grenzen van de door de Commissie uitgevoerde stresstests in 2012 en verzoekt om in toekomstige tests aanvullende criteria op te nemen, met name met betrekking tot slijtage, menselijke fouten en mankementen in reactorvaten. Het Parlement drong aan op de volledige tenuitvoerlegging van de veiligheidsverbeteringen[5].

In zijn in eerste lezing aangenomen standpunt van juni 2011 over het voorstek voor een richtlijn van de Raad inzake het beheer van bestraalde splijtstof en radioactief afval[6] steunde het Parlement het voorstel van de Commissie voor een volledig verbod op de uitvoer van radioactief afval, terwijl de Raad er voorstander van was om de uitvoer onder strikte voorwaarden toe te staan. Ook verzocht het Parlement het verband tussen de richtlijn en milieubescherming nader te specificeren en om toereikende bepalingen op te nemen voor de voorlichting van het publiek en voor inspraak in afvalbeheer.

In zijn in eerste lezing aangenomen standpunt van oktober 2013 over het voorstel van een richtlijn van de Raad met bijgewerkte basisnormen voor de bescherming tegen ioniserende straling[7] pleitte het Parlement opnieuw voor een wijziging van de rechtsgrond van het Euratom-verdrag naar het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het heeft de reikwijdte van de richtlijn uitgebreid naar alle geprogrammeerde, bestaande, toevallige of onvoorziene blootstelling aan straling, regels over de maximaal toegestane blootstelling verscherpt, en de straffen en schadevergoedingen verhoogd. Ook heeft het Parlement de informatie toegankelijker gemaakt voor het publiek.

In zijn in eerste lezing aangenomen standpunt over de richtlijn tot vaststelling van een communautair kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties (Richtlijn 2014/87/Euratom houdende wijziging van Richtlijn 2009/71/Euratom) verzoekt het Parlement de lidstaten om transparantere communicatie betreffende de veiligheid van kerninstallaties en de bijbehorende risico’s. Het Parlement stelde ook voor om achtjaarlijkse in plaats van tienjaarlijkse collegiale toetsingen te verrichten en geïnformeerd te worden over de resultaten, bijbehorende maatregelen en plannen. Deze bepalingen werden door de Raad niet opgenomen in de definitieve tekst van Richtlijn 2014/87/Euratom.

Op 13 juni 2018 keurde de Commissie een voorstel voor een verordening van de Raad tot vaststelling van een specifiek financieel programma voor de ontmanteling van nucleaire faciliteiten en het beheer van kernafval goed (dit voorstel werd opgenomen in het Euratom-Verdrag). Het Parlement heeft slechts een beperkte rol in de afgeleide wetgeving die voortvloeit uit het Euratom-Verdrag. Het Parlement heeft alleen een raadgevende rol en het is niet verplicht om het advies van het Parlement op te volgen. Het voorstel van de Commissie werd ingrijpend gewijzigd en het Parlement werd opnieuw geraadpleegd, maar besloot geen advies uit te brengen.

Op 21 april 2021 bracht de Commissie een aantal wijzigingen aan in de taxonomieverordening van de EU, die in juli 2020 in werking is getreden, waarmee kernenergie in de taxonomie werd opgenomen. De regels, die zijn vastgelegd in een gedelegeerde handeling inzake het taxonomisch klimaat, bevatten gedetailleerde criteria voor groene financiering, maar deze criteria hebben geen betrekking op gas en kernenergie, waarover het Parlement in een later stadium een afzonderlijk besluit zal nemen.

 

[1]Infopagina nucleaire veiligheid − Europese Commissie − 2020
[2]PB L 13 van 17.1.2014, blz. 1.
[3]PB L 296 van 7.11.2013, blz. 12.
[4]PB C 33 E van 5.2.2013, blz. 46.
[5]PB C 36 van 29.1.2016, blz. 76.
[6]PB C 390 E van 18.12.2012, blz. 147.
[7]PB C 208 van 10.6.2016, blz. 697.

Matteo Ciucci