Energiebeleid: algemene beginselen

De uitdagingen voor de EU op het gebied van energie zijn onder meer de problemen van toenemende invoerafhankelijkheid, beperkte diversificatie, hoge en sterk schommelende energieprijzen, de groeiende mondiale vraag naar energie, veiligheidsrisico’s voor energieproducerende en doorvoerlanden, de toenemende dreiging van klimaatverandering, de decarbonisatie, de trage vorderingen op het vlak van energie-efficiëntie, uitdagingen door het toenemende aandeel van hernieuwbare energie, en de noodzaak van grotere transparantie, verdere integratie en interconnectie van de energiemarkten. Een verscheidenheid aan maatregelen, gericht op de verwezenlijking van een geïntegreerde energiemarkt, continuïteit van de energievoorziening en een duurzame energiesector, vormen de kern van het energiebeleid van de EU.

Rechtsgrond

Artikel 194 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Specifieke bepalingen:

  • Continuïteit van de energievoorziening: artikel 122 van het VWEU;
  • Energienetwerken: artikelen 170 t/m 172 van het VWEU;
  • Steenkool: in Protocol nr. 37 wordt verduidelijkt welke financiële gevolgen de beëindiging van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) in 2002 heeft;
  • Kernenergie: het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom-Verdrag) vormt de rechtsgrond voor het merendeel van de EU-maatregelen op het gebied van kernenergie.

Overige bepalingen die hun weerslag hebben op het energiebeleid:

  • Interne energiemarkt: artikel 114 van het VWEU;
  • Extern energiebeleid: artikelen 216 t/m 218 van het VWEU.

Doelstellingen

Volgens de energie-unie (2015) zijn de vijf hoofddoelstellingen van het energiebeleid van de EU:

  • de energiebronnen van Europa diversifiëren en de energiezekerheid waarborgen via solidariteit en samenwerking tussen de EU-landen;
  • de werking van een volledig geïntegreerde interne energiemarkt waarborgen, waarbij vrij verkeer van energie in de hele EU mogelijk is dankzij adequate infrastructuur en zonder technische of regelgevingsbelemmeringen;
  • de energie-efficiëntie verbeteren en de afhankelijkheid van ingevoerde energie verminderen, de uitstoot reduceren en banen en groei stimuleren;
  • de economie koolstofarm maken en overschakelen op een koolstofarme economie in overeenstemming met de Overeenkomst van Parijs;
  • onderzoek naar koolstofarme en schone energietechnologieën bevorderen, en prioriteit geven aan onderzoek en innovatie om de energietransitie te stimuleren en het concurrentievermogen te verbeteren.

Sommige energiebeleidsterreinen worden op grond van artikel 194 van het VWEU tot een gedeelde bevoegdheid, wat duidt op een stap in de richting van een gemeenschappelijk energiebeleid. Niettemin behoudt elke lidstaat het recht “de voorwaarden voor de exploitatie van zijn energiebronnen, zijn keuze tussen verschillende energiebronnen en de algemene structuur van zijn energievoorziening te bepalen” (artikel 194, lid 2).

Resultaten

A. Algemeen beleidskader

De huidige beleidsagenda wordt bepaald door het brede geïntegreerde klimaat- en energiebeleid, dat op 24 oktober 2014 door de Europese Raad is vastgesteld en in december 2018 is herzien, en dat de volgende doelstellingen voor 2030 omvat:

  • een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen met ten minste 40 % ten opzichte van 1990;
  • een verhoging van het aandeel hernieuwbare energiebronnen in het energieverbruik tot 32 %;
  • een verbetering van de energie-efficiëntie met 32,5 %;
  • de interconnectie van ten minste 15 % van de elektriciteitssystemen van de EU.

Op 25 februari 2015 publiceerde de Commissie de strategie voor een energie-unie (COM(2015)0080), met als doel een energie-unie op te bouwen die huishoudens en bedrijven in de EU een zekere, duurzame, concurrerende en betaalbare energievoorziening biedt. Op 30 november 2016 heeft de Commissie het pakket “Schone energie voor alle Europeanen” (COM(2016)0860) voorgesteld. Dit bestaat uit acht wetgevingsvoorstellen met betrekking tot governance (Verordening (EU) 2018/1999, governance van de energie-unie), de opzet van de elektriciteitsmarkt (Richtlijn (EU) 2019/944, interne markt voor elektriciteit, Verordening (EU) 2019/943, interne markt voor elektriciteit, en Verordening (EU) 2019/941, risicoparaatheid), energie-efficiëntie (Richtlijn (EU) 2018/2002, energie-efficiëntie en Richtlijn (EU) 2018/844, energieprestatie van gebouwen), hernieuwbare energie (Richtlijn (EU) 2018/2001, energie uit hernieuwbare bronnen), en regels voor de regulator – het Agentschap van de Europese Unie voor de samenwerking tussen energieregulators (Verordening (EU) 2019/942 tot oprichting van ACER). Het laatste onderdeel van het pakket – de verordening inzake de governance van de energie-unie – is uiteindelijk vastgesteld op 4 december 2019. Krachtens deze verordening moeten de EU-lidstaten een 10-jarig geïntegreerd nationaal energie- en klimaatplan voor de periode 2021-2030 opstellen, om de twee jaar een voortgangsverslag indienen en consistente nationale langetermijnstrategieën ontwikkelen om de doelstellingen van de Overeenkomst van Parijs te verwezenlijken.

Bij Besluit (EU) 2019/504 zijn wijzigingen aangebracht in het energie-efficiëntiebeleid van de EU en de governance van de energie-unie in het kader van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU. Dit behelsde technische aanpassingen van de geraamde energieverbruikscijfers voor 2030 voor de Unie van 27 lidstaten.

B. Voltooiing van de interne energiemarkt

Een volledig geïntegreerde en goed functionerende interne energiemarkt zorgt voor betaalbare energieprijzen, geeft de nodige prijssignalen voor investeringen in groene energie, zorgt voor een zekere energievoorziening en opent de goedkoopste weg naar klimaatneutraliteit. De regelgeving betreffende de interne energiemarkt werd voor het eerst ingevoerd in het derde energiepakket (2009-2014), dat vijf gebieden bestrijkt: ontbundeling; onafhankelijke nationale regulators; samenwerking; ACER; en eerlijke retailmarkten. Het pakket omvatte onder meer Verordening (EU) nr. 1227/2011 betreffende de integriteit en transparantie van de groothandelsmarkt voor energie, en het beleid inzake trans-Europese energienetwerken (TEN-E), dat gebaseerd is op Verordening (EU) nr. 347/2013 betreffende richtsnoeren voor de trans-Europese energie-infrastructuur.

Het vierde energiepakket (2015-2020), getiteld “Schone energie voor alle Europeanen”, was voornamelijk gericht op de opzet van de elektriciteitsmarkt (elektriciteitsrichtlijn, elektriciteitsverordening, risicoparaatheidsverordening, ACER-verordening), met onder meer de invoering van nieuwe elektriciteitsregels inzake energieopslag en stimulansen voor consumenten om bij te dragen tot een betere werking van de interne energiemarkt, en de aanpak van de brexit (zie infopagina 2.1.9 over de interne energiemarkt).

C. Energie-efficiëntie

De hoeksteen van het energie-efficiëntiebeleid van de EU is Richtlijn 2012/27/EU betreffende energie-efficiëntie, waarin een reeks bindende maatregelen is vastgesteld om de EU te helpen haar energie-efficiëntiedoelstelling van 20 % tegen 2020 te halen. De richtlijn introduceerde ook energiebesparingsdoelstellingen en tal van energie-efficiëntiebeleidsmaatregelen, onder meer inzake energie-efficiënte renovaties en verplichte energiecertificaten voor gebouwen, minimale energie-efficiëntienormen voor diverse producten, energie-efficiëntielabels en slimme meters, en ging ook nader in op de rechten van de consument. In december 2018 werd in de herziene energie-efficiëntierichtlijn het algemene EU-streefcijfer voor 2030 verhoogd tot ten minste 32,5 % (ten opzichte van de modelprognoses van 2007 voor 2030). In het kader van de Europese Green Deal heeft de Commissie een herziening van de energie-efficiëntierichtlijn voorgesteld en op 3 augustus 2020 haar evaluatieroutekaart gepubliceerd.

De gewijzigde richtlijn betreffende de energieprestatie van gebouwen (Richtlijn (EU) 2018/844) bevat stappenplannen met indicatieve mijlpalen voor 2030, 2040 en 2050 en langetermijnstrategieën voor de lidstaten ter ondersteuning van de renovatie van het nationale bestand van woningen en niet voor bewoning bestemde gebouwen, zowel openbare als particuliere, met het oog op de totstandbrenging van een zeer energie-efficiënt en koolstofvrij gebouwenbestand tegen 2050.  In oktober 2020 publiceerde de Commissie de nieuwe strategie voor een renovatiegolf (COM(2020)0662), die tot doel heeft het jaarlijks energierenovatiecijfer in de komende tien jaar te verdubbelen. 

In de richtlijn inzake ecologisch ontwerp (Richtlijn 2009/125/EG) en de verordening tot vaststelling van een kader voor energie-etikettering (Verordening (EU) 2017/1369) worden eisen inzake ecologisch ontwerp en energie-etikettering voor afzonderlijke productgroepen vastgesteld (zie infopagina 2.4.8 over energie-efficiëntie).

D. Hernieuwbare energie

Zonne-energie, onshore en offshore windenergie, oceaan- en waterkracht, biomassa en biobrandstoffen zijn allemaal hernieuwbare energiebronnen. De energiemarkten alleen kunnen niet het gewenste niveau van hernieuwbare energie in de EU halen, wat betekent dat nationale steunregelingen en EU-financieringsregelingen nodig kunnen zijn. Een van de overeengekomen prioriteiten op de bijeenkomst van de Europese Raad van mei 2013 was het intensiveren van de diversificatie van de energievoorziening van de EU en het ontwikkelen van lokale energiebronnen om de continuïteit van de energievoorziening te waarborgen en de externe energie-afhankelijkheid te verminderen. Met betrekking tot hernieuwbare energiebronnen is in Richtlijn 2009/28/EG van 23 april 2009 een streefcijfer van 20 % voor 2020 vastgesteld. In december 2018 werd in de nieuwe richtlijn betreffende hernieuwbare energie (Richtlijn (EU) 2018/2001) het bindende globale streefcijfer van de EU voor hernieuwbare energie voor 2030 vastgesteld op ten minste 32 %. Er bestaan verschillende strategieën om het gebruik van elke soort hernieuwbare bron te stimuleren (zie infopagina 2.4.9 over hernieuwbare energie).

E. Het verdiepen van externe energiebetrekkingen

De EU heeft in 2012 een mechanisme voor informatie-uitwisseling ingesteld om de coördinatie tussen EU-landen en niet-EU-landen te vergemakkelijken en ervoor te zorgen dat de EU-wetgeving wordt nageleefd (Besluit 994/2012/EU). Dit verplicht de EU-landen om alle bestaande internationale energieovereenkomsten ter beoordeling aan de Commissie voor te leggen en vereist een zekere mate van informatie-uitwisseling tussen de EU-lidstaten.

F. De continuïteit van de energievoorziening verbeteren

In het kader van het pakket “Schone energie voor alle Europeanen” is in Verordening (EU) 2019/941 betreffende risicoparaatheid in de elektriciteitssector bepaald dat de EU-lidstaten met elkaar moeten samenwerken om ervoor te zorgen dat elektriciteit in geval van een elektriciteitscrisis terechtkomt waar zij het hardst nodig is. De verordening zorgt ervoor dat de lidstaten passende instrumenten invoeren om in een geest van solidariteit en transparantie mogelijke elektriciteitscrises te voorkomen, voor te bereiden en te beheersen.

Gezien het cruciale belang van gas en olie voor de continuïteit van haar energievoorziening, heeft de EU diverse maatregelen vastgesteld om ervoor te zorgen dat er risicoanalyses worden uitgevoerd en dat adequate preventieve actieplannen en noodplannen worden ontwikkeld. In 2017 introduceerde de verordening tot veiligstelling van de gasleveringszekerheid (Verordening (EU) 2017/1938) waarborgen voor de gaszekerheid en betere mechanismen voor preventie, solidariteit en crisisrespons. De richtlijn betreffende olievoorraden (Richtlijn 2009/119/EG) vereist dat lidstaten een minimale olievoorraad aanhouden die ten minste gelijk is aan de grootste van de twee volgende hoeveelheden: 90 maal het daggemiddelde van de netto-invoer of 61 maal het daggemiddelde van het binnenlands verbruik. De Commissie heeft voorgesteld het toepassingsgebied van de gasrichtlijn (Richtlijn 2009/73/EG) uit te breiden tot pijpleidingen naar en van derde landen, met inbegrip van bestaande en toekomstige pijpleidingen (COM(2017)0660). De gasrichtlijn is in 2019 gewijzigd bij Richtlijn (EU) 2019/692, die waarborgt dat de regels die gelden voor de interne gasmarkt van de EU van toepassing zijn op gastransmissieleidingen tussen een lidstaat en een derde land, met afwijkingen voor bestaande pijpleidingen. De richtlijn betreffende de veiligheid van offshore olie- en gasactiviteiten (Richtlijn 2013/30/EU) bevat bijzondere bepalingen. In reactie op de crisis in Oekraïne voorziet Verordening (EU) 2017/1938 in nauwere regionale samenwerking, regionale preventieve actieplannen en noodplannen, alsook in een solidariteitsmechanisme om de gaslevering veilig te stellen.

In het kader van de Europese Green Deal ondersteunt het voorgestelde Fonds voor een rechtvaardige transitie (COM(2020)0022) steenkool- en koolstofintensieve regio’s bij de overgang naar koolstofarme energiebronnen.

De energie-infrastructuur van de EU-landen valt onder het beleid voor trans-Europese energienetwerken (TEN-E), waarin negen prioritaire corridors (vier elektriciteitscorridors, vier gascorridors en één oliecorridor) en drie prioritaire thematische gebieden (slimme netwerken, elektriciteitssnelwegen en grensoverschrijdende koolstofdioxidenetwerken) worden aangewezen om beter verbonden EU-energienetwerken te ontwikkelen.

G. Onderzoek, ontwikkeling en demonstratieprojecten

Het programma Horizon 2020 (H2020) liep van 2014 tot 2020 en was het belangrijkste EU-instrument ter bevordering van onderzoek op het gebied van energie. Ter ondersteuning van de ontwikkeling van schone, veilige en efficiënte energie en duurzame ontwikkeling waren middelen uitgetrokken ten belope van 5,9 miljard EUR.

Het Europees strategisch plan voor energietechnologie (SET-plan), dat op 22 november 2007 door de Commissie is goedgekeurd, heeft tot doel de marktintroductie en het gebruik van een klimaatneutraal energiesysteem te versnellen via de toepassing van koolstofarme energietechnologieën. Het bevat tien acties voor onderzoek en innovatie (hernieuwbare technologieën, verlaging van de kosten van technologieën, nieuwe technologieën en diensten voor consumenten, veerkracht en beveiliging van energiesystemen, nieuwe materialen en technologieën voor gebouwen, energie-efficiëntie voor het bedrijfsleven, concurrentievermogen in de mondiale batterijsector en e-mobiliteit, hernieuwbare brandstoffen en bio-energie, koolstofafvang en -opslag, en nucleaire veiligheid), bestrijkt de hele innovatieketen, met inbegrip van de financiering en het regelgevingskader, en heeft een algemene governancestructuur.

Gezien de belangrijke rol van elektriciteit bij het koolstofvrij maken, zijn batterijen als opslagvoorzieningen voor elektriciteit aangemerkt als sleuteltechnologieën om tot een koolstofarme economie te komen. Het strategisch actieplan voor batterijen (COM(2018)0293) heeft tot doel een wereldwijd geïntegreerde, duurzame en concurrentiële industriële basis voor batterijen tot stand te brengen.

Rol van het Europees Parlement

Het Europees Parlement heeft zich altijd een fervent voorstander getoond van een gemeenschappelijk energiebeleid dat gericht is op kwesties als decarbonisatie, concurrentievermogen, continuïteit en duurzaamheid. Het Parlement heeft herhaaldelijk opgeroepen tot coherentie, vastberadenheid, samenwerking en solidariteit tussen de lidstaten wanneer zij de huidige en toekomstige uitdagingen binnen de Europese interne markt aangaan, en tot politieke inzet van alle EU-lidstaten, en heeft tevens verzocht om een krachtig initiatief van de Commissie wat betreft het realiseren van de doelstellingen voor 2030 en 2050.

Het Parlement heeft zich ingespannen voor een grotere integratie van de energiemarkt en de vaststelling van ambitieuze, juridisch bindende doelstellingen voor hernieuwbare energie, energie-efficiëntie en beperking van de uitstoot van broeikasgassen. In dit verband is het Europees Parlement een voorstander van meer inzet voor de eigen EU-doelstellingen en wijst het erop dat het nieuwe energiebeleid de doelstelling om de uitstoot van broeikasgassen in de EU terug te dringen en uiterlijk in 2050 tot klimaatneutraliteit te komen, moet ondersteunen:

  • op 8 oktober 2020 heeft het Parlement besloten om met de Raad onderhandelingen aan te knopen over een algemene doelstelling van een vermindering van de broeikasgasemissies met 60 % tegen 2030 en de geleidelijke afschaffing van alle directe en indirecte subsidies voor fossiele brandstoffen tegen uiterlijk 2025;
  • op 17 januari 2018 heeft het Parlement zijn steun uitgesproken voor een vermindering van het energieverbruik van de EU met 40 % tegen 2030 en voor een aandeel van hernieuwbare energie van ten minste 35 %[1];
  • op 13 juni 2017 heeft het Parlement een wetgevingsresolutie aangenomen over de vereenvoudiging van energielabels (gaande van A t/m G) voor huishoudelijke apparaten, waardoor de klanten producten kunnen kiezen die het energieverbruik verminderen en hun energierekening drukken[2].

Het Parlement ondersteunt tevens de diversificatie van energiebronnen en aanvoerroutes en onderstreept het belang van de gas- en elektriciteitsinterconnecties door Midden- en Zuidoost-Europa langs een noord-zuidas, door het leggen van meer interconnecties, de diversificatie van terminals voor vloeibaar aardgas en de ontwikkeling van pijpleidingen, waarmee de interne markt wordt opengesteld.

In het licht van Europa’s groeiende afhankelijkheid van fossiele brandstoffen was het Parlement ingenomen met het SET-plan en was het ervan overtuigd dat het plan een wezenlijke bijdrage zou leveren aan duurzaamheid en de continuïteit van de energievoorziening, en noodzakelijk zou blijken te zijn voor het halen van de energie- en klimaatdoelstellingen van de EU voor 2030 en 2050.

Het Parlement onderstreepte de belangrijke rol van onderzoek met het oog op waarborging van duurzame energievoorziening en benadrukte de noodzaak van gemeenschappelijke inspanningen op het gebied van nieuwe energietechnologieën, zowel voor hernieuwbare energiebronnen als voor duurzame fossiele brandstoffen, alsmede de noodzaak van aanvullende publieke en private financiering, zodat het plan met succes kan worden uitgevoerd.

In de meest recente resoluties van het Parlement op het gebied van energie wordt steeds meer gehamerd op de relevantie van alle klimaat- en milieudoelstellingen die ten grondslag liggen aan het energiebeleid van de EU. Zo heeft het Parlement in zijn resolutie van 28 november 2019 de noodtoestand op het gebied van klimaat en milieu in Europa uitgeroepen, en heeft het in zijn resolutie van 15 januari 2020 bevestigd dat de Europese Green Deal de klimaatlogica is voor de doelstellingen van de energie-unie.

Als reactie op de COVID-19-pandemie worden de groene en digitale strategieën opnieuw bevestigd als de hoekstenen voor een meer geïntegreerde, robuuste en efficiënte energie-unie van de EU.

 

Matteo Ciucci