Πολιτική ασύλου

Σκοπός της πολιτικής ασύλου της ΕΕ είναι να προσφέρει το κατάλληλο καθεστώς σε οποιονδήποτε υπήκοο τρίτης χώρας χρήζει διεθνούς προστασίας σε ένα από τα κράτη μέλη και να διασφαλίσει τη συμμόρφωση με την αρχή της μη επαναπροώθησης. Για τον σκοπό αυτό, η Ένωση καταβάλλει προσπάθειες για τη δημιουργία ενός κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου.

Νομική βάση

  • Άρθρα 67 παράγραφος 2, 78 και 80 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ),
  • Άρθρο 18 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Στόχοι

Στόχος της ΕΕ είναι η ανάπτυξη κοινής πολιτικής στους τομείς του ασύλου, της επικουρικής προστασίας και της προσωρινής προστασίας, προκειμένου να παρέχεται το κατάλληλο καθεστώς σε οποιονδήποτε υπήκοο τρίτης χώρας έχει ανάγκη διεθνούς προστασίας, καθώς και η διασφάλιση ότι θα τηρείται η αρχή της μη επαναπροώθησης. Η πολιτική αυτή πρέπει να συμμορφώνεται προς τη Σύμβαση της Γενεύης για το καθεστώς των προσφύγων, της 28ης Ιουλίου 1951, και με το Πρωτόκολλό της, της 31ης Ιανουαρίου 1967. Ούτε η ΣΛΕΕ ούτε ο Χάρτης παρέχουν ορισμό των όρων «άσυλο» και «πρόσφυγας», αλλά παραπέμπουν ρητά και τα δύο στη Σύμβαση της Γενεύης και στο Πρωτόκολλό της.

Επιτεύγματα

A. Η συμβολή της Συνθήκης του Άμστερνταμ και της Συνθήκης της Νίκαιας

Με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, του 1993, η προηγούμενη διακυβερνητική συνεργασία στον τομέα του ασύλου εντάχθηκε στο θεσμικό πλαίσιο της ΕΕ. Ως βασικός παράγοντας, το Συμβούλιο συνέδεσε την Επιτροπή με τις εργασίες του και ενημέρωνε το Κοινοβούλιο για τις πρωτοβουλίες του στο θέμα του ασύλου. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) δεν είχε αρμοδιότητα σε ζητήματα ασύλου.

Η Συνθήκη του Άμστερνταμ, του 1999, ανέθεσε νέες αρμοδιότητες στα θεσμικά όργανα της ΕΕ, επιτρέποντάς τους να καταρτίζουν νομοθετικά κείμενα στον τομέα του ασύλου με τη χρήση ενός συγκεκριμένου θεσμικού μηχανισμού: μια πενταετή μεταβατική περίοδο με από κοινού δικαίωμα πρωτοβουλίας της Επιτροπής και των κρατών μελών και απόφαση με ομοφωνία από το Συμβούλιο μετά από διαβούλευση με το Κοινοβούλιο. Το ΔΕΕ απέκτησε επίσης δικαιοδοσία σε ορισμένα θέματα. Η Συνθήκη του Άμστερνταμ προέβλεπε επίσης ότι, μετά την ολοκλήρωση αυτού του πρώτου πενταετούς σταδίου, το Συμβούλιο μπορούσε να αποφασίσει ότι θα εφαρμόζεται η συνήθης διαδικασία της συναπόφασης και συνεπώς θα λαμβάνει πλέον τις αποφάσεις του με ειδική πλειοψηφία. Το Συμβούλιο εξέδωσε σχετική απόφαση στα τέλη του 2004 και η διαδικασία συναπόφασης (που τώρα είναι γνωστή ως συνήθης νομοθετική διαδικασία) εφαρμόζεται από το 2005.

Με την έγκριση του προγράμματος του Τάμπερε, τον Οκτώβριο του 1999, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο αποφάσισε ότι η εφαρμογή ενός κοινού ευρωπαϊκού συστήματος θα πρέπει να πραγματοποιηθεί σε δύο στάδια: η θέσπιση κοινών ελάχιστων προτύπων σε βραχυπρόθεσμο επίπεδο έπρεπε να οδηγήσει σε μια κοινή διαδικασία και ένα ενιαίο καθεστώς για εκείνους στους οποίους χορηγείται άσυλο, που θα ισχύουν σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση σε μακροπρόθεσμη βάση.

Αυτό είχε ως αποτέλεσμα το «πρώτο στάδιο» του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου (ΚΕΣΑ) από το 1999 έως το 2004, για τη θέσπιση των κριτηρίων και μηχανισμών προσδιορισμού του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αιτήσεων ασύλου (για την αντικατάσταση της διεθνούς/διακυβερνητικής Σύμβασης του Δουβλίνου, του 1990), το οποίο περιλάμβανε τη θέσπιση του Ευρωπαϊκού Συστήματος Δακτυλοσκόπησης (Eurodac) για την αποθήκευση και την αντιπαραβολή δεδομένων δακτυλικών αποτυπωμάτων. Καθορίζει επίσης κοινά ελάχιστα πρότυπα τα οποία τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν σε σχέση με την υποδοχή των αιτούντων άσυλο, τον καθορισμό των δικαιωμάτων διεθνούς προστασίας και τη φύση της παρεχόμενης προστασίας, καθώς και τις διαδικασίες για τη χορήγηση και την ανάκληση του καθεστώτος του πρόσφυγα. Περαιτέρω νομοθεσία κάλυπτε την παροχή προσωρινής προστασίας σε περίπτωση μαζικής εισροής.

Τον Νοέμβριο του 2004, το πρόγραμμα της Χάγης ζητούσε να εγκριθούν έως το τέλος του 2010 οι πράξεις και τα μέτρα του δεύτερου σταδίου, τονίζοντας τη βούληση της ΕΕ να υπερβεί τα ελάχιστα πρότυπα και να αναπτύξει μια ενιαία διαδικασία ασύλου που θα περιλαμβάνει κοινές εγγυήσεις και ένα ενιαίο καθεστώς για εκείνους στους οποίους χορηγείται προστασία. Το 2008, με το Ευρωπαϊκό Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο η προθεσμία αυτή μεταφέρθηκε στο 2012.

B. Η Συνθήκη της Λισαβόνας

Η Συνθήκη της Λισαβόνας, η οποία τέθηκε σε ισχύ στα τέλη Δεκεμβρίου του 2009, άλλαξε την κατάσταση, μετατοπίζοντας τον προσανατολισμό των μέτρων για το άσυλο από τη θέσπιση ελάχιστων προτύπων στη δημιουργία ενός κοινού συστήματος που θα περιλαμβάνει ενιαίο καθεστώς και ενιαίες διαδικασίες.

Αυτό το κοινό σύστημα πρέπει να περιλαμβάνει τα εξής στοιχεία:

  • ενιαίο καθεστώς ασύλου,
  • ενιαίο καθεστώς επικουρικής προστασίας,
  • κοινό σύστημα προσωρινής προστασίας,
  • κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση και ανάκληση του ενιαίου καθεστώτος ασύλου ή επικουρικής προστασίας,
  • κριτήρια και μηχανισμούς για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση της αίτησης,
  • προδιαγραφές σχετικά με τις συνθήκες υποδοχής,
  • σύμπραξη και συνεργασία με τρίτες χώρες.

Με τη Συνθήκη της Λισαβόνας, το άρθρο 80 της ΣΛΕΕ ορίζει επίσης ρητά ότι οι πολιτικές μετανάστευσης διέπονται από την αρχή της αλληλεγγύης και της δίκαιης κατανομής ευθυνών μεταξύ των κρατών μελών, μεταξύ άλλων και στο επίπεδο των οικονομικών βαρών. Οι ενέργειες της ΕΕ για το άσυλο θα πρέπει, εφόσον είναι απαραίτητο, να περιλαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα για να εξασφαλίζεται η εφαρμογή της εν λόγω αρχής. Η Συνθήκη μετέβαλε επίσης σημαντικά τη διαδικασία λήψης αποφάσεων σε θέματα ασύλου, μέσω της καθιέρωσης της συναπόφασης ως της συνήθους διαδικασίας. Επιπλέον, βελτιώθηκαν σημαντικά οι ρυθμίσεις για τον δικαστικό έλεγχο, για τον οποίο είναι αρμόδιο το ΔΕΕ. Αιτήσεις για την έκδοση προδικαστικών αποφάσεων μπορούν πλέον να υποβάλλονται από κάθε δικαστήριο κράτους μέλους και όχι μόνο από τα εθνικά δικαστήρια τελευταίου βαθμού δικαιοδοσίας, όπως ίσχυε στο παρελθόν. Αυτό επέτρεψε την ανάπτυξη μεγαλύτερου όγκου νομολογίας του Δικαστηρίου στον τομέα του ασύλου.

Στο Πρόγραμμα της Στοκχόλμης, που εγκρίθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στις 10 Δεκεμβρίου 2009 για την περίοδο 2010-2014, επιβεβαιώνεται ο στόχος της δημιουργίας «ενός κοινού χώρου προστασίας και αλληλεγγύης, βάσει κοινής διαδικασίας ασύλου και ομοιόμορφου καθεστώτος για τα πρόσωπα στα οποία χορηγείται διεθνής προστασία». Υπογραμμίζονται επίσης η ανάγκη να προαχθεί πραγματική αλληλεγγύη με τα κράτη μέλη που αντιμετωπίζουν ιδιαίτερες πιέσεις, καθώς και ο σημαντικός ρόλος που θα πρέπει να διαδραματίσει η νέα Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Υποστήριξης για το Άσυλο (EASO).

Παρά το γεγονός ότι η Επιτροπή είχε υποβάλει τις προτάσεις της για το δεύτερο στάδιο του Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου (ΚΕΣΑ) ήδη από το 2008-2009, οι διαπραγματεύσεις προχώρησαν με βραδύ ρυθμό. Ως εκ τούτου, το «δεύτερο στάδιο» του ΚΕΣΑ εγκρίθηκε μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας, με αλλαγή προσανατολισμού από τις ελάχιστες προδιαγραφές σε κοινή διαδικασία ασύλου, βάσει ενός ενιαίου καθεστώτος προστασίας.

C. Κύριες υφιστάμενες νομικές πράξεις και τρέχουσες προσπάθειες μεταρρύθμισης

Εκτός από την αναδιατυπωμένη οδηγία για τις ελάχιστες απαιτήσεις ασύλου, η οποία τέθηκε σε ισχύ στα τέλη Ιανουαρίου 2012, οι άλλες αναδιατυπωμένες νομοθετικές πράξεις τέθηκαν σε ισχύ μόλις τον Ιούλιο του 2013 (ο κανονισμός Eurodac· o κανονισμός Δουβλίνο III· η οδηγία για τις συνθήκες υποδοχής· και η οδηγία για τις διαδικασίες ασύλου), με αποτέλεσμα η καθυστερημένη μεταφορά τους, στα μέσα Ιουλίου του 2015, να συμπέσει με την κορύφωση της μεταναστευτικής κρίσης. Τον Ιούνιο του 2014 το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο καθόρισε τους στρατηγικούς προσανατολισμούς του νομοθετικού και επιχειρησιακού προγραμματισμού στον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης (βλ. άρθρο 68 της ΣΛΕΕ) για τα προσεχή έτη, με βάση την ανακοίνωση της Επιτροπής, του Μαρτίου του 2014, και την πρόοδο που έχει επιτευχθεί από το πρόγραμμα της Στοκχόλμης. Σε αυτές τις κατευθυντήριες γραμμές επισημαίνεται ότι η πλήρης μεταφορά στο εθνικό δίκαιο και η αποτελεσματική εφαρμογή του ΚΕΣΑ αποτελούν απόλυτη προτεραιότητα.

Λόγω της μεταναστευτικής πίεσης από το 2014, η Επιτροπή εξέδωσε, τον Μάιο του 2015, το Ευρωπαϊκό Θεματολόγιο για τη Μετανάστευση (4.2.3), το οποίο πρότεινε διάφορα μέτρα για την αντιμετώπιση των εν λόγω πιέσεων, μεταξύ άλλων με την προσέγγιση των κέντρων υποδοχής και ταυτοποίησης (hotspot), η οποία καθιερώθηκε μεταξύ της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Υποστήριξης για το Άσυλο, του Οργανισμού Ευρωπαϊκής Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής (πρώην Frontex) και του Οργανισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τη Συνεργασία στον Τομέα της Επιβολής του Νόμου (Ευρωπόλ), που εργάζονται επιτόπου με τα κράτη μέλη που βρίσκονται στην πρώτη γραμμή για την ταχεία ταυτοποίηση, καταχώριση και λήψη των δακτυλικών αποτυπωμάτων των εισερχόμενων μεταναστών. Η προσέγγιση των κέντρων υποδοχής και ταυτοποίησης είχε επίσης ως στόχο να συμβάλει στην εφαρμογή των μηχανισμών επείγουσας μετεγκατάστασης συνολικά 160 000 ατόμων που χρήζουν διεθνούς προστασίας. Οι μηχανισμοί αυτοί προτάθηκαν από την Επιτροπή για την υποστήριξη της Ιταλίας και της Ελλάδας και εγκρίθηκαν από το Συμβούλιο στις 14 και 22 Σεπτεμβρίου 2015, μετά από διαβούλευση με το Κοινοβούλιο. Η απόφαση του Συμβουλίου επικυρώθηκε αργότερα από το Δικαστήριο με την απόφασή του στις 6 Σεπτεμβρίου 2017. Η μετεγκατάσταση αποτελεί απλώς μηχανισμό για την εφαρμογή στην πράξη της αρχής της αλληλεγγύης και της δίκαιης κατανομής ευθυνών που προβλέπεται στο άρθρο 80 της ΣΛΕΕ. Ωστόσο, οι ρυθμοί μετεγκατάστασης ήταν χαμηλότεροι από ό,τι αναμενόταν και οι μετεγκαταστάσεις έχουν εφαρμοστεί με αργούς ρυθμούς.

Το Ευρωπαϊκό Θεματολόγιο για τη Μετανάστευση καθορίζει επίσης περαιτέρω μέτρα για τη μεταρρύθμιση του ΚΕΣΑ, τα οποία παρουσιάστηκαν σε δύο δέσμες νομοθετικών προτάσεων τον Μάιο και τον Ιούλιο του 2016 και συζητήθηκαν μεταξύ του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου καθ’ όλη τη διάρκεια της κοινοβουλευτικής περιόδου που έληξε τον Μάιο του 2019 χωρίς να εγκριθεί καμία νομοθετική πράξη λόγω στασιμότητας της εξέτασης των φακέλων στο Συμβούλιο ή λόγω αναστολής της εξέτασης συγκεκριμένων φακέλων οφειλόμενης στη στασιμότητα της εξέτασης συνδεδεμένων φακέλων. Το σύνολο των νομοθετικών πρωτοβουλιών αποσκοπεί στη βελτίωση, μεταξύ άλλων, του ΚΕΣΑ, προτείνοντας άμεσα εφαρμόσιμους κανονισμούς αντί οδηγιών (εκτός από τις συνθήκες υποδοχής, που θα συνεχίσουν να καλύπτονται από μια οδηγία, ως προς την οποία θα εξακολουθεί, επομένως, να απαιτείται μεταφορά στο εθνικό δίκαιο). Οι νομοθετικές αυτές πρωτοβουλίες περιλαμβάνουν:

  • τη θέσπιση μέτρων για την απλούστευση, αποσαφήνιση και συντόμευση των διαδικασιών ασύλου, την καθιέρωση κοινών εγγυήσεων για τους αιτούντες άσυλο και την διασφάλιση αυστηρότερων κανόνων για την καταπολέμηση των καταχρήσεων, συμπεριλαμβανομένου ενός κοινού καταλόγου ασφαλών χωρών καταγωγής, που είχε προταθεί αρχικά ως χωριστός κανονισμός. Στις 25 Απριλίου 2018, η Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων (LIBE) του Κοινοβουλίου ενέκρινε την έκθεσή της.
  • τον προσδιορισμό εκείνων που πληρούν τις προϋποθέσεις για διεθνή προστασία (βλ. οδηγία για τις ελάχιστες απαιτήσεις ασύλου), με στόχο να επιτευχθεί μεγαλύτερη σύγκλιση των ποσοστών αναγνώρισης και των μορφών προστασίας, συμπεριλαμβανομένων πιο περιοριστικών διατάξεων όσον αφορά την επιβολή κυρώσεων για τις δευτερογενείς μετακινήσεις των αιτούντων και την υποχρεωτική επανεξέταση του καθεστώτος, ακόμη και για τους αναγνωρισμένους πρόσφυγες: Η επιτροπή LIBE ενέκρινε την έκθεσή της στις 15 Ιουνίου 2017.
  • την αντικατάσταση της πρώτης φάσης της οδηγίας 2003/9/ΕΚ του Συμβουλίου σχετικά με τις ελάχιστες απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων άσυλο από την οδηγία 2013/33/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, σχετικά με τις απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία (αναδιατύπωση) (οδηγία για τις συνθήκες υποδοχής). Η αναδιατυπωμένη οδηγία αποσκοπεί να διασφαλίσει αξιοπρεπείς και πιο εναρμονισμένες προδιαγραφές σχετικά με τις συνθήκες υποδοχής, όπως, για παράδειγμα, η πρόσβαση σε στέγαση, τροφή, ένδυση, υγειονομική περίθαλψη (συμπεριλαμβανομένης της ιατρικής και ψυχολογικής φροντίδας), η εκπαίδευση ανηλίκων και η πρόσβαση στην απασχόληση υπό ορισμένες προϋποθέσεις. Στις 13 Ιουλίου 2016, η Επιτροπή υπέβαλε νομοθετική πρόταση σχετικά με την αναθεώρηση της αναδιατυπωμένης οδηγίας για τις συνθήκες υποδοχής. Στις 25 Απριλίου 2017, η επιτροπή LIBE ενέκρινε έκθεση σχετικά με τη νομοθετική πρόταση της Επιτροπής.
  • τη μεταρρύθμιση του κανονισμού του Δουβλίνου, ο οποίος ορίζει τα κριτήρια για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης διεθνούς προστασίας (κατ’ αρχήν η πρώτη χώρα εισόδου). Η πρόταση διατηρεί το ισχύον κριτήριο στο σύστημα του Δουβλίνου, συμπληρώνοντάς το με έναν διορθωτικό μηχανισμό κατανομής ώστε να ανακουφίζονται τα κράτη μέλη που υφίστανται δυσανάλογη πίεση· Η επιτροπή LIBE ενέκρινε την έκθεσή της στις 19 Οκτωβρίου 2017.
  • την αναθεώρηση της βάσης δεδομένων δακτυλικών αποτυπωμάτων των αιτούντων άσυλο (Eurodac), ώστε να συμπεριλάβει τα δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα των υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι δεν έχουν ζητήσει διεθνή προστασία και έχει διαπιστωθεί ότι διαμένουν παράτυπα στην ΕΕ, παρέχοντας στις αρχές επιβολής του νόμου τη δυνατότητα να έχουν πρόσβαση στη βάση δεδομένων και επιτρέποντας τη λήψη δακτυλικών αποτυπωμάτων παιδιών από την ηλικία των έξι, ώστε να διευκολύνεται ο εντοπισμός και η επανένωση οικογενειών. Η επιτροπή LIBE ενέκρινε την έκθεσή της στις 30 Μαΐου 2017.
  • τη μετατροπή της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Υποστήριξης για το Άσυλο από υποστηρικτικό οργανισμό της ΕΕ σε έναν πλήρως ολοκληρωμένο Οργανισμό της ΕΕ για το Άσυλο (ΟΕΕA), ο οποίος θα είναι αρμόδιος για τη διευκόλυνση της λειτουργίας του ΚΕΣΑ, εξασφαλίζοντας τη σύγκλιση στην αξιολόγηση των αιτήσεων ασύλου σε ολόκληρη την ΕΕ και την παρακολούθηση της επιχειρησιακής και τεχνικής εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου, περιλαμβανομένης της παροχής βοήθειας στα κράτη μέλη για την εκπαίδευση εθνικών εμπειρογνωμόνων. Το Κοινοβούλιο ενέκρινε την έκθεσή του σχετικά με την πρόταση στις 8 Δεκεμβρίου 2016, και στα μέσα Ιουνίου 2017 επιτεύχθηκε ευρεία προσωρινή συμφωνία με το Συμβούλιο. Στις 12 Σεπτεμβρίου 2018, ενώ η προσωρινή συμφωνία του Ιουνίου 2017 εξακολουθούσε να ισχύει, η Επιτροπή ενέκρινε τροποποιημένη πρόταση κανονισμού σχετικά με τον Οργανισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το Άσυλο και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 439/2010. Η τροποποιημένη πρόταση περιέχει ορισμένες διευκρινίσεις, ιδίως όσον αφορά τα επιχειρησιακά καθήκοντα του ΟΕΕΑ, αποσκοπεί δε στην ευθυγράμμιση ορισμένων διατάξεων της προσωρινής συμφωνίας για τον ΟΕΕΑ με το νέο σχέδιο κανονισμού για την Ευρωπαϊκή Συνοριοφυλακή και Ακτοφυλακή (Frontex), που υποβλήθηκε ταυτόχρονα τον Σεπτέμβριο του 2018, και στην περαιτέρω ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ των δύο οργανισμών. Η επιτροπή LIBE απέρριψε την τροποποιημένη πρόταση στις 10 Δεκεμβρίου 2018 και τόνισε την ανάγκη να συναφθεί η προσωρινή συμφωνία, ως μόνη στέρεη βάση για τη νέα εντολή του οργανισμού.
  • τη θέσπιση ενός πλαισίου της Ένωσης για την επανεγκατάσταση, το οποίο θα προβλέπει κοινούς κανόνες της ΕΕ σχετικά με την εισδοχή υπηκόων τρίτων χωρών που χρήζουν διεθνούς προστασίας, συμπεριλαμβανομένης της οικονομικής υποστήριξης των προσπαθειών των κρατών μελών για την επανεγκατάσταση, συμπληρώνοντας έτσι τα ισχύοντα ad hoc πολυμερή και εθνικά προγράμματα επανεγκατάστασης. Η επιτροπή LIBE ενέκρινε την έκθεσή της στις 12 Οκτωβρίου 2017. Στις 13 Ιουνίου 2018, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο κατέληξαν σε προσωρινή συμφωνία σχετικά με τα κύρια στοιχεία του κανονισμού.
  • Η οδηγία 2001/55/ΕΚ του Συμβουλίου, της 20ής Ιουλίου 2001, σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές παροχής προσωρινής προστασίας σε περίπτωση μαζικής εισροής εκτοπισθέντων και μέτρα για τη δίκαιη κατανομή των βαρών μεταξύ κρατών μελών όσον αφορά την υποδοχή και την αντιμετώπιση των συνεπειών της υποδοχής αυτών των ατόμων (οδηγία για την προσωρινή προστασία) αναπτύχθηκε ως ένα πλαίσιο για τη διαχείριση της μη αναμενόμενης μαζικής εισροής εκτοπισθέντων ατόμων και την παροχή άμεσης προστασίας σε αυτά. Η εν λόγω οδηγία αποσκοπεί στη μείωση των διαφορών μεταξύ των πολιτικών των κρατών μελών όσον αφορά την υποδοχή και την αντιμετώπιση εκτοπισθέντων ατόμων που εισρέουν μαζικά, και στην προώθηση της αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών μελών. Ωστόσο, η οδηγία αυτή δεν έχει εφαρμοστεί ποτέ στην πράξη, παρά τις μεγάλες εισροές προσφύγων στην ΕΕ μετά τη θέσπισή της, λόγω της απαίτησης ομοφωνίας για την έκδοση απόφασης στο Συμβούλιο, της ασάφειας των όρων της και των εντάσεων μεταξύ των κρατών μελών στο Συμβούλιο για την κατανομή των βαρών.

Στις 23 Σεπτεμβρίου 2020, η Επιτροπή εξήγγειλε το νέο σύμφωνο για τη μετανάστευση και το άσυλο, προκειμένου να δώσει νέα ώθηση στη μεταρρύθμιση του ΚΕΣΑ. Το σύμφωνο προσβλέπει σε μια νέα ισορροπία ανάμεσα στην υπευθυνότητα και την αλληλεγγύη. Η Επιτροπή προτείνει να ενσωματωθεί η διαδικασία ασύλου στη συνολική διαχείριση της μετανάστευσης και να συνδεθεί με τον προκαταρκτικό έλεγχο διαλογής και την επιστροφή· προτείνει συγκεκριμένα:

  • με την τροποποίηση της πρότασης κανονισμού του 2016 για τη διαδικασία ασύλου, να θεσπιστεί μια νέα συνοριακή διαδικασία για την ταχεία εξακρίβωση του καθεστώτος των μεταναστών κατά την άφιξή τους, η οποία περιλαμβάνει επίσης διαδικασία επιστροφής στα σύνορα (τροποποιημένη πρόταση κανονισμού για τη διαδικασία ασύλου).
  • να θεσπιστεί μια διαδικασία ελέγχου διαλογής πριν από την είσοδο, η οποία θα πρέπει να εφαρμόζεται σε όλους τους υπηκόους τρίτων χωρών που βρίσκονται στα εξωτερικά σύνορα χωρίς να πληρούν τις προϋποθέσεις εισόδου ή μετά την αποβίβαση ύστερα από επιχείρηση έρευνας και διάσωσης (πρόταση κανονισμού για τον έλεγχο διαλογής πριν από την είσοδο).
  • μέσω της πρότασης κανονισμού για τη διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης, να θεσπιστεί ένα κοινό πλαίσιο, ώστε την πρόκληση των παράτυπων αφίξεων να μην την επωμίζονται λίγα αλλά όλα τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή προτείνει ορισμένα νέα στοιχεία όσον αφορά τον προσδιορισμό της ευθύνης για την υποβολή αίτησης ασύλου, καθώς και έναν νέο μηχανισμό αλληλεγγύης με επίκεντρο τη μετεγκατάσταση (ιδίως για το σημαντικό ποσοστό των μεταναστών που αποβιβάζονται ύστερα από επιχειρήσεις έρευνας και διάσωσης στη θάλασσα) και τη χορηγία επιστροφής. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή απέσυρε την πρότασή της για το Δουβλίνο του 2016, καθώς τα στοιχεία της έχουν ενσωματωθεί στον κανονισμό για τη διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης.
  • να θεσπιστεί ένας κανονισμός σχετικά με τις καταστάσεις κρίσεις και ανωτέρας βίας για την αντιμετώπιση έκτακτων καταστάσεων μαζικής εισροής υπηκόων τρίτων χωρών που φθάνουν παράτυπα, προκειμένου να παρέχεται στα κράτη μέλη ευελιξία να αντιδρούν σε μια περίοδο κρίσης, και να διασφαλίζεται ότι το σύστημα αλληλεγγύης που προβλέπεται στον κανονισμό για τη διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης προσαρμόζεται σε περιόδους κρίσης. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή απέσυρε την πρότασή της του 2015 για τον μηχανισμό μετεγκατάστασης λόγω κρίσης.
  • Η τροποποιημένη πρόταση κανονισμού Eurodac του 2016 προβλέπει την αναβάθμιση του εν λόγω συστήματος σε μια βάση δεδομένων της ΕΕ για τη στήριξη του κοινού πλαισίου για το άσυλο, την επανεγκατάσταση και την παράτυπη μετανάστευση, συμπεριλαμβανομένων των πολιτικών επιστροφής, και την πλήρη διαλειτουργικότητά του με βάσεις δεδομένων για τη διαχείριση των συνόρων.

Επιπλέον, η Επιτροπή προτείνει να αξιοποιηθεί η πρόοδος που έχει ήδη σημειωθεί όσον αφορά τους εναπομείναντες φακέλους, και το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο παροτρύνονται να σημειώσουν ταχύτερη πρόοδο, ιδίως όσον αφορά τον κανονισμό για τις ελάχιστες απαιτήσεις ασύλου, την οδηγία για τις συνθήκες υποδοχής, τον Οργανισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το Άσυλο και το πλαίσιο της Ένωσης για την επανεγκατάσταση και την εισδοχή για ανθρωπιστικούς λόγους. Τέλος, η Επιτροπή, στη σύστασή της σχετικά με τις νόμιμες οδούς προς την προστασία στην ΕΕ, συνιστά στα κράτη μέλη να υλοποιήσουν το 2021 τις δεσμεύσεις για επανεγκατάσταση, τις οποίες ανέλαβαν το 2020 και δεν έχουν ακόμη εκπληρώσει, και τα καλεί να θεσπίσουν και να αξιοποιήσουν περισσότερο άλλες οδούς εισδοχής για ανθρωπιστικούς λόγους, όπως η οικογενειακή επανένωση και τα συστήματα χορηγίας από την κοινότητα υποδοχής ή ιδιωτικής χορηγίας, καθώς και συμπληρωματικές οδούς που συνδέονται με την εκπαίδευση και την εργασία.

D. Η εξωτερική διάσταση

Η Συνολική Προσέγγιση για τη Μετανάστευση και την Κινητικότητα (ΣΠΜΚ), που θεσπίστηκε από την Επιτροπή το 2011, αποτελεί το γενικό πλαίσιο της εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ για τη μετανάστευση και το άσυλο. Η ΣΠΜΚ καθορίζει τον τρόπο με τον οποίο η ΕΕ διεξάγει τους διαλόγους πολιτικής και συνεργάζεται με τρίτες χώρες, με βάση σαφώς καθορισμένες προτεραιότητες. Ενσωματώνεται στη συνολική εξωτερική δράση της ΕΕ και περιλαμβάνει την αναπτυξιακή συνεργασία. Κύριοι στόχοι της είναι η καλύτερη οργάνωση της νόμιμης μετανάστευσης, η πρόληψη και καταπολέμηση της παράτυπης μετανάστευσης, η μεγιστοποίηση του αναπτυξιακού αντίκτυπου της μετανάστευσης και της κινητικότητας και η προώθηση της διεθνούς προστασίας.

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και η Τουρκία κατέληξαν σε συμφωνία τον Μάρτιο του 2016 με στόχο τη μείωση της ροής παράτυπων μεταναστών μέσω της Τουρκίας προς την Ευρώπη. Σύμφωνα με τη Δήλωση ΕΕ-Τουρκίας, όλοι οι νέοι παράτυποι μετανάστες και αιτούντες άσυλο που φτάνουν στα ελληνικά νησιά από την Τουρκία και των οποίων οι αιτήσεις ασύλου έχουν κριθεί απαράδεκτες θα πρέπει να επιστρέφουν στην Τουρκία. Επίσης, για κάθε Σύρο που επιστρέφει στην Τουρκία, ένας άλλος Σύρος θα επανεγκαθίσταται στην ΕΕ, με αντάλλαγμα την περαιτέρω ελευθέρωση του καθεστώτος των θεωρήσεων για τους Τούρκους πολίτες και την καταβολή ποσού ύψους 6 δισ. ευρώ στο πλαίσιο της Διευκόλυνσης για τους Πρόσφυγες στην Τουρκία, έως το τέλος του 2018. Σύμφωνα με την έκθεση προόδου της Επιτροπής όσον αφορά την εφαρμογή του ευρωπαϊκού θεματολογίου για τη μετανάστευση, της 16ης Οκτωβρίου 2019, η Δήλωση εξακολουθεί να διαδραματίζει βασικό ρόλο ώστε να διασφαλιστεί ότι η μεταναστευτική πρόκληση στην Ανατολική Μεσόγειο αντιμετωπίζεται αποτελεσματικά. Ωστόσο, στην έκθεση τονίζεται ότι η Τουρκία αντιμετωπίζει σήμερα αυξανόμενη μεταναστευτική πίεση, καθώς η αστάθεια στην ευρύτερη περιοχή παραμένει, και ότι η βοήθεια της ΕΕ παρέχει ζωτικής σημασίας στήριξη σε άτομα που έχουν ανάγκη μέσω της Διευκόλυνσης για τους Πρόσφυγες στην Τουρκία, ύψους 6 δισ. ευρώ.

Σε παγκόσμιο επίπεδο, τον Σεπτέμβριο του 2016 η Γενική Συνέλευση των Ηνωμένων Εθνών ενέκρινε ομόφωνα τη Διακήρυξη της Νέας Υόρκης για τους πρόσφυγες και τους μετανάστες, μια πολιτική διακήρυξη ορόσημο, που αποσκοπεί στη βελτίωση του τρόπου με τον οποίο η διεθνής κοινότητα να ανταποκρίνεται στις μεγάλες μετακινήσεις προσφύγων και μεταναστών, καθώς και στην αντιμετώπιση των παρατεταμένων προσφυγικών καταστάσεων. Ως εκ τούτου, δύο παγκόσμια σύμφωνα εγκρίθηκαν το 2018 για τους πρόσφυγες και άλλους μετανάστες. Η Διακήρυξη της Νέας Υόρκης προσδιορίζει ένα πλαίσιο ολοκληρωμένης αντιμετώπισης του προσφυγικού (CRRF), το οποίο προβλέπει συγκεκριμένα μέτρα για την ελάφρυνση της πίεσης στις χώρες υποδοχής, την ενίσχυση της αυτάρκειας των προσφύγων, τη διεύρυνση της πρόσβασης σε λύσεις τρίτων χωρών και τη βελτίωση των συνθηκών που επικρατούν στις χώρες προέλευσης, ούτως ώστε να είναι δυνατή για τους πρόσφυγες η επιστροφή με ασφαλή και αξιοπρεπή τρόπο. Με βάση αυτούς τους τέσσερις βασικούς στόχους, στις 17 Δεκεμβρίου 2018, η Γενική Συνέλευση των Ηνωμένων Εθνών επικύρωσε το Παγκόσμιο Σύμφωνο για τους Πρόσφυγες.

E. Διαθέσιμη χρηματοδότηση για τις πολιτικές ασύλου

Το βασικό χρηματοδοτικό μέσο στον προϋπολογισμό της ΕΕ στον τομέα του ασύλου ήταν το Ταμείο Ασύλου, Μετανάστευσης και Ένταξης (ΤΑΜΕ). Τα κονδύλια του ΤΑΜΕ για την περίοδο 2014-2020 αυξήθηκαν από 3,31 δισ. ευρώ σε 6,6 δισ. ευρώ. Για τον επόμενο μακροπρόθεσμο προϋπολογισμό της ΕΕ για την περίοδο 2021-2027, η χρηματοδότηση αυξήθηκε εκ νέου στο πλαίσιο του νέου ΤΑΜΕ σε 9,9 δισ. ευρώ, μεταξύ άλλων για τη διαχείριση της μετανάστευσης, του ασύλου και της ένταξης με αποτελεσματικό και ανθρώπινο τρόπο, συμπεριλαμβανομένης της χρηματοδοτικής στήριξης προς τα κράτη μέλη για την αλληλεγγύη που επιδεικνύουν μέσω της επανεγκατάστασης και της μετεγκατάστασης. Άλλα χρηματοδοτικά μέσα της ΕΕ, όπως το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ) (2.3.2), το Ταμείο Ευρωπαϊκής Βοήθειας προς τους Απόρους (ΤΕΒΑ) (2.3.9) και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) (3.1.2) επίσης διαθέτουν κεφάλαια, κυρίως για την υποστήριξη της ένταξης των προσφύγων και των μεταναστών, παρά το γεγονός ότι τα σχετικά κονδύλια που τους χορηγούνται δεν καταχωρίζεται πλέον χωριστά στις σχετικές γραμμές του προϋπολογισμού και, ως εκ τούτου, το ύψος τους δεν είναι σαφές.

Ομοίως, οι αρχικές πιστώσεις προς την EASO (τον μελλοντικό Οργανισμό της ΕΕ για το Άσυλο (ΟΕΕΑ)) για την περίοδο 2014-2020 έχουν αυξηθεί από 109 εκατομμύρια ευρώ σε 456 εκατομμύρια ευρώ. Για να είναι σε θέση να παράσχει στο μέλλον πλήρη επιχειρησιακή στήριξη για τις διαδικασίες ασύλου, το νέο πολυετές δημιοσιονομικό πλαίσιο (ΠΔΠ) προβλέπει προϋπολογισμό ύψους 1,22 δισ. ευρώ για την περίοδο 2021-2027.

Εκτός ΠΔΠ — αλλά στο πλαίσιο του προϋπολογισμού της ΕΕ — υπάρχουν καταπιστευματικά ταμεία για εξωτερικές δράσεις, όπως:

  • το Καταπιστευματικό Ταμείο Έκτακτης Ανάγκης της ΕΕ για την Αφρική (5 δισ. ευρώ για την αρχική πενταετή περίοδο), η εντολή του οποίου παρατάθηκε έως το τέλος του 2021, για να βοηθήσει τις χώρες της Αφρικής στη διαχείριση της μετανάστευσης και τον έλεγχο των συνόρων·
  • το Περιφερειακό Καταπιστευματικό Ταμείο της ΕΕ (κινητοποίηση 2,2 δισ. ευρώ από τη σύστασή του το 2014), το οποίο συστάθηκε για την αντιμετώπιση της συριακής κρίσης, παρατάθηκε έως το τέλος του 2021 και θα αντικατασταθεί από τη μελλοντικό μέσο της ΕΕ για την αντιμετώπιση της κρίσης στη Συρία στο πλαίσιο του ΠΔΠ 2021-2027· και
  • η Διευκόλυνση για τους πρόσφυγες στην Τουρκία (δόση ύψους 3 δισ. ευρώ για την περίοδο 2016-2017 και δόση ύψους 3 δισ. ευρώ για την περίοδο 2018-2019, οι οποίες δεσμεύτηκαν και διατέθηκαν στο σύνολό τους μέσω συμβάσεων, και ποσό ύψους σχεδόν 4 δισ. ευρώ, το οποίο θα εκταμιευθεί μέσω της χρηματοδότησης έργων έως τα μέσα του 2025 το αργότερο). Τον Ιούλιο του 2020, η ΕΕ συμφώνησε για την επέκταση της ανθρωπιστικής βοήθειας στο πλαίσιο της Διευκόλυνσης κατά 485 εκατ. ευρώ, ώστε να καταστεί δυνατή η παράταση τρεχόντων προγραμμάτων έως το τέλος του 2021.

Τέλος, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης (ΕΤΑ), το οποίο λειτουργούσε προηγουμένως εκτός του προϋπολογισμού της ΕΕ, έχει ενσωματωθεί στο ΠΔΠ 2021-2027 στο πλαίσιο του τομέα «Γειτονικές σχέσεις και υπόλοιπος κόσμος» (98,4 δισ. ευρώ για το σύνολο του τομέα). Επικεντρώνεται στην εξάλειψη της φτώχειας και στην υλοποίηση της Ατζέντας του 2030 για τη βιώσιμη ανάπτυξη, αλλά κατά τα τελευταία έτη χρησιμοποιήθηκε όλο και περισσότερο για τη χρηματοδότηση της αντιμετώπισης της μετανάστευσης.

Ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ανέκαθεν υποστήριζε σθεναρά ένα κοινό ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου, σύμφωνα με τις νομικές δεσμεύσεις της Ένωσης. Το Κοινοβούλιο έχει επίσης ζητήσει τον περιορισμό της παράνομης μετανάστευσης και την προστασία των ευάλωτων ομάδων.

Το ψήφισμα του Κοινοβουλίου της 12ης Απριλίου 2016 σχετικά με την κατάσταση στην περιοχή της Μεσογείου και την ανάγκη για μια ολιστική προσέγγιση της ΕΕ όσον αφορά τη μετανάστευση προσφέρει μια γενική επισκόπηση των βασικών θέσεων του Κοινοβουλίου και των προβληματισμών του όσον αφορά το ζήτημα του ασύλου.

Το Κοινοβούλιο έχει ζητήσει τη θέσπιση αξιόπιστων και δίκαιων διαδικασιών, οι οποίες να εφαρμόζονται αποτελεσματικά και να βασίζονται στην αρχή της μη επαναπροώθησης. Έχει επισημάνει την ανάγκη να αποφευχθεί τυχόν μείωση των επιπέδων προστασίας ή της ποιότητας της υποδοχής και να διασφαλιστεί ο δικαιότερος επιμερισμός του βάρους που επωμίζονται τα κράτη μέλη τα οποία βρίσκονται στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ. Το Κοινοβούλιο ζητεί από τα κράτη μέλη να αξιοποιήσουν τις υπάρχουσες δυνατότητες για τη χορήγηση θεωρήσεων ανθρωπιστικού χαρακτήρα και θεωρεί ότι τα πρόσωπα που ζητούν διεθνή προστασία πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να υποβάλλουν αιτήσεις σε οποιοδήποτε προξενείο ή πρεσβεία για μια ευρωπαϊκή θεώρηση για ανθρωπιστικούς λόγους και, ως εκ τούτου, ζητεί την τροποποίηση του ενωσιακού κώδικα θεωρήσεων. Κατά την άποψη του Κοινοβουλίου, απαιτούνται περαιτέρω μέτρα προκειμένου να διασφαλιστεί ότι το κοινό ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου θα αποτελέσει ένα πραγματικά ενιαίο σύστημα: είναι αναγκαία μια συνολική αξιολόγηση της εφαρμογής του. Το Κοινοβούλιο επεσήμανε τη σημασία της αμοιβαίας αναγνώρισης από τα κράτη μέλη όχι μόνο των αρνητικών, αλλά και των θετικών αποφάσεων για τη χορήγηση ασύλου.

Το Κοινοβούλιο έχει υπογραμμίσει ότι η κράτηση θα πρέπει να εφαρμόζεται μόνο σε έκτακτες περιπτώσεις, προσδιορισμένες με ιδιαίτερη σαφήνεια, και ότι πρέπει να υπάρχει η δυνατότητα άσκησης ένδικων μέσων.

Κατά τη διάρκεια της κοινοβουλευτικής περιόδου 2014-2019, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, ως συννομοθέτης, ανέπτυξε διαπραγματευτική θέση σχετικά με όλες τις νομοθετικές προτάσεις για τη μεταρρύθμιση του ΚΕΣΑ, οι οποίες παρουσιάστηκαν σε δύο δέσμες νομοθετικών προτάσεων τον Μάιο και τον Ιούλιο του 2016. Το Συμβούλιο δεν μπόρεσε να καθορίσει τη θέση του για τις διαπραγματεύσεις με το Κοινοβούλιο όσον αφορά τον αναδιατυπωμένο κανονισμό του Δουβλίνου και τον κανονισμό για τη διαδικασία ασύλου, μεταξύ άλλων, επισκιάζοντας τις εργασίες για τις άλλες προτάσεις μεταρρύθμισης του ΚΕΣΑ.

Όσον αφορά τις σχέσεις με τρίτες χώρες, στο πλαίσιο της Συνολικής Προσέγγισης της Μετανάστευσης και της Κινητικότητας, το Κοινοβούλιο έχει ζητήσει την εντατικοποίηση των προσπαθειών ανάπτυξης ικανοτήτων και των δραστηριοτήτων επανεγκατάστασης, που θα πρέπει να πραγματοποιούνται από κοινού με τρίτες χώρες που φιλοξενούν μεγάλους προσφυγικούς πληθυσμούς. Το Κοινοβούλιο εκφράζει την άποψη ότι η συνεργασία με τρίτες χώρες πρέπει να εστιάζει στην αντιμετώπιση των βαθύτερων αιτίων των παράνομων μεταναστευτικών ροών προς την Ευρώπη.

Το Κοινοβούλιο μπορεί, επίσης, να ασκήσει προσφυγή ακυρώσεως ενώπιον του ΔΕΕ. Το μέσο αυτό χρησιμοποιήθηκε με επιτυχία (βλ. απόφαση του ΔΕΕ της 6ης Μαΐου 2008) για την ακύρωση των διατάξεων σχετικά με τις ρυθμίσεις για την έγκριση του κοινού καταλόγου των τρίτων χωρών που θεωρούνται ασφαλείς χώρες καταγωγής και των ασφαλών τρίτων χωρών στην Ευρώπη, που προβλέπεται στην οδηγία 2005/85/ΕΚ.

Διαβάστε περισσότερα για το θέμα αυτό:

 

Marion Schmid-Drüner