Višegodišnji financijski okvir

Dosad je uspostavljeno šest višegodišnjih financijskih okvira (VFO), uključujući onaj za razdoblje 2021.–2027. VFO, koji je prije imao oblik međuinstitucijskog sporazuma, Ugovorom iz Lisabona postao je uredba. Taj se okvir utvrđuje za razdoblje od najmanje pet godina, a svrha mu je osigurati uredno kretanje rashoda EU-a u granicama njegovih vlastitih sredstava. Sadržava odredbe koje se moraju poštovati prilikom donošenja godišnjeg proračuna EU-a. Uredbom o VFO-u određuju se gornje granice rashoda za opće kategorije potrošnje, tzv. naslove. Nakon prvotnih prijedloga od 2. svibnja 2018. i izbijanja pandemije bolesti COVID-19 Komisija je 27. svibnja 2020. predložila plan oporavka (instrument NextGenerationEU) koji obuhvaća revidirane prijedloge za VFO 2021.–2027. i vlastita sredstva te uspostavu instrumenta oporavka u vrijednosti od 750 milijardi EUR (u cijenama iz 2018.). Paket je donesen 16. prosinca 2020. nakon međuinstitucijskih pregovora. S obzirom na nova zbivanja VFO je revidiran u prosincu 2022., a zatim još jednom znatnije u veljači 2024.

Pravna osnova

• Članak 312. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
• Uredba Vijeća (EU, Euratom) 2020/2093 od 17. prosinca 2020. kojom se utvrđuje višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2021.–2027.
• Uredba Vijeća (EU) 2020/2094 od 14. prosinca 2020. o uspostavi Instrumenta Europske unije za oporavak radi potpore oporavku nakon krize uzrokovane bolešću COVID-19.
• Međuinstitucijski sporazum od 16. prosinca 2020. između Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije o proračunskoj disciplini, suradnji u proračunskim pitanjima i dobrom financijskom upravljanju te novim vlastitim sredstvima, uključujući plan za uvođenje novih vlastitih sredstava.

Kontekst

Osamdesetih godina 20. stoljeća sve veći nerazmjer između dostupnih i stvarno potrebnih proračunskih sredstava doveo je u krizu odnose među institucijama. U pokušaju da se smiri sukob, pojača proračunska disciplina te poboljša izvršenje proračuna boljim planiranjem, razvijen je koncept višegodišnje financijske perspektive. Prvi međuinstitucijski sporazum u tu svrhu sklopljen je 1988. godine. U njemu je iznesena financijska perspektiva za razdoblje od 1988. do 1992. (poznata i kao paket Delors I) koja je trebala osigurati sredstva za proračunsku provedbu Jedinstvenog europskog akta. Sljedeći je međuinstitucijski sporazum dogovoren 29. listopada 1993., zajedno s financijskom perspektivom za razdoblje od 1993.–1999. godine (paket Delors II), a njime su udvostručeni strukturni fondovi i povećan je maksimalni iznos vlastitih sredstava (vidjeti 1.4.1.). Treći međuinstitucijski sporazum o financijskoj perspektivi za razdoblje 2000. – 2006., poznat i kao Agenda 2000, potpisan je 6. svibnja 1999., a jedan od njegovih glavnih ciljeva bio je osigurati sredstva za financiranje proširenja EU-a. Četvrti međuinstitucijski sporazum za razdoblje 2007.–2013. sklopljen je 17. svibnja 2006.

Ugovorom iz Lisabona VFO, koji je prije imao oblik međuinstitucijskog sporazuma, postaje uredba Vijeća koja se donosi jednoglasno te je podložna suglasnosti Europskog parlamenta u okviru posebnog zakonodavnog postupka. Osim što se njime utvrđuju „godišnje gornje granice odobrenih proračunskih sredstava za preuzimanje obveza po kategorijama izdataka i godišnje gornje granice odobrenih proračunskih sredstava za plaćanja”, u članku 312. UFEU-a navodi se da se višegodišnjim financijskim okvirom moraju utvrditi „i sve druge odredbe koje su potrebne da bi se godišnji proračunski postupak neometano odvijao”.

Peti VFO, kojim je obuhvaćeno razdoblje 2014.–2020., bio je prvi koji je zabilježio smanjenje ukupnih iznosa u realnim vrijednostima. Stoga je jedan od preduvjeta Parlamenta za njegovo prihvaćanje bila obvezna revizija u sredini razdoblja koja mu je omogućila da ponovno procijeni proračunske potrebe tijekom razdoblja VFO-a i po potrebi ih prilagodi. Sporazumom je među ostalim osigurana i veća fleksibilnost kako bi se omogućilo potpuno iskorištavanje planiranih iznosa te razumijevanje o putu prema istinskom sustavu vlastitih sredstava za EU. Revidirani VFO za razdoblje 2014.–2020. donesen je 20. lipnja 2017. uz dodatnu potporu za mjere povezane s migracijama, zapošljavanje i rast. Instrument fleksibilnosti i pričuva za pomoć u nuždi također su osnaženi, čime je omogućeno prenošenje dodatnih sredstava među proračunskim naslovima i godinama kako bi Unija mogla reagirati na nepredviđene događaje i nove prioritete.

Višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2021.–2027.

Zakonodavni prijedlog VFO-a za razdoblje od 2021. do 2027. Komisija je predstavila 2. svibnja 2018. Prijedlog Komisije iznosio je 1 134,6 milijardi EUR (cijene iz 2018.) u odobrenim sredstvima za preuzimanje obveza, što predstavlja 1,11 % bruto nacionalnog dohotka (BND) skupine EU-27. Obuhvatio je povećanja za upravljanje granicama, migracije, sigurnost, obranu, razvojnu suradnju i istraživanje. Predloženi su rezovi, posebno za kohezijsku i poljoprivrednu politiku. Ukupnu strukturu trebalo je pojednostavniti (s 58 na 37 programa potrošnje), a Komisija je predložila niz posebnih instrumenata izvan gornjih granica VFO-a kako bi se poboljšala fleksibilnost u izradi proračuna EU-a. Predviđeno je i uvrštavanje Europskog razvojnog fonda (ERF) u VFO. Komisija je predložila i modernizaciju prihodovne strane uvođenjem nekoliko novih kategorija vlastitih sredstava.

Parlament je usvojio rezolucije o VFO-u za razdoblje od 2021.–2027., jednu 14. ožujka, a drugu 30. svibnja 2018. Parlament je na temelju tih rezolucija 14. studenoga 2018. dodatno razradio svoj pregovarački mandat, uključujući izmjene prijedloga uredbe o VFO-u i međuinstitucijskog sporazuma, kao i kompletne iznose prema naslovima i programima. Određeno je da bi se gornja granica VFO-a za obveze trebala povećati s 1,0 % (skupina EU-28) na 1,3 % BND-a EU-a (skupina EU-27), tj. 1 324 milijarde EUR (cijene iz 2018.), što je povećanje od 16,7 % u odnosu na prijedlog Komisije. Dodijeljeni iznosi za zajedničku poljoprivrednu politiku i kohezijsku politiku trebali bi ostati nepromijenjeni u realnim vrijednostima, dok je nekoliko prioriteta potrebno dodatno ojačati, uključujući programe Obzor Europa, Erasmus+ i LIFE; trebalo bi uspostaviti novo jamstvo za djecu (5,9 milijardi EUR) i novi Fond za energetsku tranziciju (4,8 milijardi EUR); financiranje decentraliziranih agencija uključenih u migracije i upravljanje granicama trebalo bi se povećati više od četiri puta (na više od 12 milijardi EUR). Doprinos proračuna EU-a ostvarenju klimatskih ciljeva trebao bi iznositi minimalno 25 % rashoda VFO-a za razdoblje 2021.–2027., a treba ga uvrstiti u sve relevantne politike i, najkasnije 2027. godine, povećati na 30 %. Revizija VFO-a u sredini razdoblja trebala bi biti obvezna.

Vijeće je 30. studenoga 2018. i 5. prosinca 2019. objavilo nacrt „pregovaračkog okvira” koji obuhvaća horizontalna i sektorska pitanja koja su obično bila u nadležnosti programa potrošnje koji podliježu redovnom zakonodavnom postupku (što je Parlament kritizirao, primjerice u točkama od 14. do 16. u svojoj rezoluciji od 10. listopada 2019.). Vijeće se zalagalo za ukupni iznos VFO-a od 1 087 milijardi EUR u odobrenim sredstvima za preuzimanje obveza, u cijenama iz 2018. (1,07 % BND-a skupine EU-27), što je bilo znatno ispod očekivanja Parlamenta.

Parlament je 10. listopada 2019. i 13. svibnja 2020. ažurirao svoj mandat nakon europskih izbora i zatražio od Komisije da podnese prijedlog rezervnog plana za VFO kako bi se osigurala sigurnosna mreža za zaštitu korisnika programa EU-a u slučaju potrebe za produljenjem aktualnoga VFO-a, uzimajući u obzir neslaganje unutar Europskog vijeća.

U međuvremenu je Komisija 14. siječnja 2020. predstavila prijedlog Fonda za pravednu tranziciju kao dodatni element u paketu prijedloga VFO-a, kao dio europskog zelenog plana.

Nakon izbijanja krize prouzročene bolešću COVID-19 i ozbiljnih gospodarskih učinaka potrebnih mjera ograničavanja kretanja Komisija je 27. svibnja 2020. objavila izmijenjeni prijedlog za VFO u iznosu od 1 100 milijardi EUR, a 28. svibnja 2020. izmijenjeni prijedlog za dodatni instrument za oporavak, „NextGenerationEU (NGEU)”, u vrijednosti od 750 milijardi EUR (u cijenama iz 2018.), od čega 500 milijardi EUR u obliku bespovratnih sredstava i 250 milijardi EUR zajmova. Paket je sadržavao zakonodavne prijedloge za nove financijske instrumente te izmjene programa u okviru VFO-a o kojima se već pregovaralo. Financiranje dodatnog paketa trebalo se osigurati zajmovima na financijskim tržištima. Komisija je u tu svrhu izmijenila i prijedlog odluke o vlastitim sredstvima kako bi omogućila zaduživanje u iznosu do 750 milijardi EUR. Naposljetku, paket Komisije obuhvaćao je povećanje od 11,5 milijardi EUR u gornjoj granici za obveze za 2020. u okviru VFO-a za razdoblje 2014.–2020. kako bi se započelo s mobiliziranjem potpore prije novog VFO-a.

Dana 21. srpnja 2020. Europsko vijeće usvojilo je zaključke o mjerama za oporavak (NextGenerationEU), VFO-u za razdoblje 2021.–2027. i vlastitim sredstvima. Mjere za oporavak odobrene su u iznosu od 750 milijardi EUR za razdoblje 2021.–2023. Međutim, dio koji se odnosi na bespovratna sredstva smanjen je s 500 na 390 milijardi EUR, a dio koji se odnosi na zajmove povećan je s 250 na 360 milijardi EUR. Europsko vijeće odbilo je povećanje gornje granice VFO-a za godinu 2020. Ukupna gornja granica za obveze u VFO-u za razdoblje 2021.–2027. utvrđena je na 1 074,3 milijarde EUR. Nadalje, u zaključcima se navodi da će biti uveden sustav uvjetovanosti za zaštitu proračuna i instrumenta NGEU od kršenja vladavine prava. Novo vlastito sredstvo dogovoreno je 1. siječnja 2021., a temelji se na nerecikliranom plastičnom ambalažnom otpadu. Planiran je rad na uvođenju drugih vlastitih sredstava tijekom VFO-a za razdoblje 2021.–2027., a koristit će se za prijevremenu otplatu pozajmica u okviru instrumenta NGEU. Predložena pravna osnova instrumenta NGEU je članak 122. UFEU-a, kojim se EU-u omogućuje da kvalificiranom većinom u Vijeću utvrdi mjere prikladne za gospodarsku situaciju, bez uključivanja Parlamenta u zakonodavni postupak.

Parlament je odmah reagirao na te zaključke u rezoluciji donesenoj 23. srpnja 2020. u kojoj je stvaranje instrumenta oporavka nazvao povijesnim korakom, ali je izrazio žaljenje zbog rezova u programima usmjerenima na budućnost. Ustrajao je na ciljanim povećanjima povrh iznosa koje je predložilo Europsko vijeće i ponovio da neće dati suglasnost za VFO bez sporazuma o reformi sustava vlastitih sredstava EU-a s ciljem pokrivanja barem troškova povezanih s instrumentom NGEU (glavnica i kamate) kako bi se osigurala njegova vjerodostojnost i održivost. Parlament je također zatražio da kao proračunsko tijelo bude u potpunosti uključen u instrument oporavka, u skladu s metodom Zajednice.

Trilateralni razgovori u kojima sudjeluju Parlament, Vijeće i Komisija započeli su u kolovozu 2020., a zaključeni su 10. studenoga 2020. Uredba Vijeća o VFO-u za razdoblje 2021.–2027. donesena je 17. prosinca 2020. nakon suglasnosti Parlamenta. Novi mehanizam uvjetovanosti za zaštitu proračuna EU-a i NGEU-a od kršenja vladavine prava, koji je bio još jedan preduvjet za suglasnost Parlamenta, stupio je na snagu 1. siječnja 2021. Svih 27 država članica ratificiralo je Odluku o vlastitim sredstvima do 31. svibnja 2021., čime je EU-u omogućeno da počne izdavati dužničke instrumente na tržištima kapitala u okviru NGEU-a.

Višegodišnji financijski okvir (EU-27) (u milijunima EUR, cijene iz 2018.)

Parlament je posebno uspio osigurati:

• dodatnih 15 milijardi EUR u odnosu na prijedlog iz srpnja 2020. za vodeće programe: Obzor Europa, Erasmus+, EU za zdravlje, InvestEU, Instrument za upravljanje granicama i vize, Agenciju za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex), Instrument za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju — Globalna Europa (NDICI — Globalna Europa), Humanitarna pomoć, prava i vrijednosti te Kreativna Europa;
• pravno obvezujući plan za uvođenje novih vlastitih sredstava EU-a;
• postupno povećanje ukupne gornje granice za VFO za razdoblje 2021.–2027. s 1 074,3 EUR na 1 085,3 milijarde EUR u cijenama iz 2018. (objašnjeno u nastavku);
• dodatnu 1 milijardu EUR za instrument fleksibilnosti;
• novi proceduralni korak („postupak proračunskog nadzora”) za uspostavu budućih kriznih mehanizama na temelju članka 122. UFEU-a, s mogućim znatnim utjecajem na proračun;
• sudjelovanje Parlamenta u korištenju vanjskih namjenskih prihoda instrumenta NGEU-a, općoj ponovnoj procjeni vanjskih namjenskih prihoda te zaduživanju i pozajmljivanju u sljedećoj reviziji Financijske uredbe te načinima suradnje u budućim pregovorima o VFO-u;
• poboljšanu metodologiju praćenja klime kako bi se postigao cilj od najmanje 30 % rashoda VFO-a/NGEU-a za potporu klimatskim ciljevima[1];
• novi godišnji cilj biološke raznolikosti (7,5 % tijekom 2024. i 10 % tijekom 2026. i 2027.) i osmišljanje metodologije za mjerenje rodno uvjetovanih rashoda;
• reformu prikupljanja, kvalitete i usporedivosti podataka o korisnicima kako bi se bolje zaštitio proračun EU-a, uključujući rashode NGEU-a.

Ostale sastavnice VFO-a za razdoblje 2021.–2027. koje odgovaraju prioritetima Parlamenta uključuju:

• integraciju ERF-a u proračun EU-a;
• ukupne razine financiranja za poljoprivredu i koheziju usporedive s onima za razdoblje 2014.–2020.;
• stvaranje Fonda za pravednu tranziciju.

Dodatnih 15 milijardi EUR obuhvaća postupno povećanje od 11 milijardi EUR, čiji je glavni izvor novi mehanizam povezan s novčanim kaznama koje naplaćuje EU, što rezultira automatskim dodatnim sredstvima za predmetne programe u razdoblju 2022.–2027. Stoga će sedmogodišnja ukupna gornja granica VFO-a postupno dosegnuti 1 085,3 milijarde EUR u cijenama iz 2018., tj. 2 milijarde EUR u realnim vrijednostima više od ekvivalentne gornje granice VFO-a u razdoblju 2014.–2020. (1 083,3 milijarde EUR u cijenama iz 2018. bez Ujedinjene Kraljevine, s ERF-om). Dopunski izvori uključuju: razlike do gornje granice koje su ostale nedodijeljene unutar gornjih granica koje je odredilo Europsko vijeće (2,5 milijardi EUR); vraćena sredstva iz Instrumenta ulaganja za afričke, karipske i pacifičke zemlje (ERF) u korist Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju – Globalna Europa (1 milijarda EUR); i opozvana odobrena sredstava u području istraživanja u korist programa Obzor Europa (0,5 milijardi EUR)[2].

U sklopu Međuinstitucijskog sporazuma 2020. je dogovoreno da će se otplate i kamate duga za oporavak financirati iz proračuna EU-a u okviru gornjih granica VFO-a za razdoblje 2021.–2027., „među ostalim dostatnim prihodima od novih vlastitih sredstava uvedenih nakon 2021.”, ne dovodeći u pitanje kako će se to pitanje rješavati u budućim VFO-ima od 2028. nadalje. Izričiti cilj bio je očuvati programe i fondove EU-a. Komisija je 22. prosinca 2021. predložila nova vlastita sredstva i ciljanu izmjenu Uredbe o VFO-u (koja je potom povučena) usmjerenu, među ostalim, na uvođenje novog mehanizma kojim bi se omogućilo automatsko povećanje gornjih granica od 2025. kako bi se uzeli u obzir svi dodatni prihodi ostvareni novim vlastitim sredstvima za prijevremenu otplatu duga NGEU-a. Parlament je privremenu rezoluciju o toj izmjeni donio 13. rujna 2022.

Komisija je izjavila da će do 1 siječnja 2024. predstaviti rezultate preispitivanja funkcioniranja VFO-a i, ako bude potrebno, prijedloge za reviziju. U Komunikaciji od 18. svibnja 2022. o pomoći i obnovi Ukrajine uvidjela je da „nepredviđene potrebe koje su posljedica rata u Europi znatno nadilaze sredstva dostupna u aktualnom višegodišnjem financijskom okviru”. Parlament je stoga 19. svibnja 2022. zatražio „zakonodavni prijedlog za sveobuhvatnu reviziju VFO-a što je prije moguće, a najkasnije u prvom tromjesečju 2023.”

Kao prvi korak, Uredbom Vijeća (EU, Euratom) 2022/2496 VFO je u prosincu 2022. izmijenjen kao dio paketa koji je Parlament donio 24. studenoga 2022. po hitnom postupku. Njime je proračunsko pokriće koje se dosad primjenjivalo na zajmove državama članicama prošireno na zajmove za makrofinancijsku pomoć Ukrajini za 2023. i 2024.: u slučaju neispunjenja obveza potrebni iznosi mobilizirali bi se iz tzv. manevarskog prostora u proračunu, iznad gornjih granica VFO-a do gornjih granica vlastitih sredstava.

Da bi utvrdio plan za znatno sveobuhvatniju reviziju, Parlament je 15. prosinca 2022. donio rezoluciju naslovljenu „Jačanje višegodišnjeg financijskog okvira 2021.–2027.: otporan proračun EU-a prilagođen novim izazovima”, u kojoj je iznio svoje glavne zahtjeve.

Komisija je 20. lipnja 2023. predložila ciljanu reviziju kojom bi se obuhvatila većina tih zahtjeva (šest mjeseci prije nego što je preispitivanje prvotno bilo planirano):

• pričuva od 50 milijardi EUR za nošenje s ratom u Ukrajini i njegovim humanitarnim, gospodarskim i proračunskim posljedicama (bespovratna sredstva, zajmovi i jamstva);
• dodatna sredstva za migracije, globalne izazove i prirodne katastrofe — gornje granice naslova 4. i 6. trebaju se povećati za 2 milijarde EUR odnosno 10,5 milijardi EUR, a pričuva za solidarnost i pomoć u nuždi za 2,5 milijardi EUR;
• novi Instrument Europske unije za oporavak (EURI) iznad gornjih granica VFO-a kako bi se riješio problem povezan s otplatom duga EURI-ja u kontekstu naglog ubrzanja inflacije i kamatnih stopa;
• platforma za strateške tehnologije za Europu (STEP) za povećanje strateške autonomije Europe nakon poremećaja u globalnom lancu opskrbe, pri čemu će se gornje granice naslova 1., 3. i 5. povećati za 3,5 milijardi EUR, 5 milijardi EUR odnosno 1,5 milijardi EUR, a opozvana sredstva za istraživanje dodatno iskoristiti u naslovu 1.;
• povećanje sredstava za instrument fleksibilnosti za 3 milijarde EUR kako bi se stvorio veći proračunski prostor za reagiranje na nepredviđene okolnosti;
• dodatna sredstva za administraciju (1,9 milijardi EUR), u skladu s čime se povećava gornja granica naslova 7.

Parlament je 3. listopada 2023. donio mandat naglašavajući da revidirani VFO mora stupiti na snagu do 1. siječnja 2024. Međutim, u Europskom vijeću je 15. prosinca 2023. nastupio zastoj.

Nakon što je politički dogovor konačno postignut, revizija VFO-a objavljena je 29. veljače 2024. To uključuje rezove za Obzor Europa (samo djelomično nadoknađene ponovnim korištenjem posljednjih opozvanih sredstava za istraživanja u okviru VFO-a), program „EU za zdravlje” (ublažen mehanizmom iz članka 5. VFO-a) i izravno upravljanje zajedničkom poljoprivrednom politikom i kohezijskom politikom, kao i ograničena nova sredstva za STEP.

Međutim, ovo je prvi put da je preispitivanje VFO-a sredinom provedbenog razdoblja dovelo do neto povećanja gornjih granica potrošnje. Glavni pozitivni ishodi obuhvaćaju: 50 milijardi EUR za Ukrajinu za razdoblje 2024.–2027., povećanje sredstava za migracije i vanjsko djelovanje te za Europski fond za obranu (u okviru STEP-a), povećanje sredstava za posebne instrumente (Instrument fleksibilnosti i pričuva solidarnosti EU-a za obnovu nakon ekstremnih vremenskih uvjeta i prirodnih katastrofa, koja je sada odvojena od pričuve za pomoć u nuždi za hitnu pomoć zemljama koje nisu članice EU-a) te uspostava neograničenog posebnog instrumenta EURI-ja za zaštitu programa od znatnih rezova. Dio troškova zajedničkog zaduživanja EU-a treba pokriti u godišnjem proračunskom postupku (Europsko vijeće utvrdilo je neobvezujuće referentno mjerilo od 50 %). Kako bi se u te svrhe upotrijebio posebni instrument EURI, otprilike polovina troškova mora se pokriti posebnim instrumentima ili preraspodjelom iz programa. To se pak provodi u dva koraka: prvi je mobilizacija sredstava koja odgovaraju iznosu opozvanih sredstava, a drugi je mehanizam dodatnih nacionalnih doprinosa kao krajnja mjera.

Dodatne pojedinosti dostupne su u Komunikaciji Komisije o tehničkoj prilagodbi VFO-a.

Više informacija o toj temi dostupno je na internetskim stranicama Odbora za proračune.

 

Alix Delasnerie

04-2024