Meerjarig financieel kader

Tot op heden zijn er zes meerjarige financiële kaders (MFK’s) geweest, met inbegrip van het huidige MFK 2021-2027. Het Verdrag van Lissabon heeft het MFK veranderd van een interinstitutioneel akkoord in een verordening. Het MFK, dat wordt vastgesteld voor een periode van ten minste vijf jaar, moet een ordelijke ontwikkeling van de uitgaven van de Unie waarborgen binnen de grenzen van haar eigen middelen. Het omvat bepalingen waaraan de jaarlijkse begroting van de Unie moet voldoen, om zo de begrotingsdiscipline te waarborgen. In de MFK-verordening worden concrete uitgavenmaxima vastgelegd voor brede uitgavencategorieën, “rubrieken” genoemd. Op 2 mei 2018 heeft de Commissie wetgevingsvoorstellen gepresenteerd voor een nieuw MFK voor de periode 2021-2027. Na de COVID-19-uitbraak heeft de Commissie op 27 mei 2020 een herstelplan (Next Generation EU) gepresenteerd, met herziene voorstellen voor het MFK en eigen middelen, en de invoering van een herstelinstrument ter waarde van 740 miljard EUR. Het pakket is op 16 december 2020 goedgekeurd.

Rechtsgrond

  • Artikel 312 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie;
  • Verordening (EU, Euratom) nr. 2020/2093 van de Raad van 17 december 2020 tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2021-2027[1];
  • Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting[2];
  • Verordening (EU, Euratom) 2020/2094 van de Raad van 17 december 2020 tot vaststelling van een herstelinstrument van de Europese Unie ter ondersteuning van het herstel na de COVID-19-crisis[3];
  • Interinstitutioneel Akkoord van 16 december 2020 tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie betreffende begrotingsdiscipline, samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer, alsmede betreffende nieuwe eigen middelen, met inbegrip van een routekaart voor de invoering van nieuwe eigen middelen[4].

Achtergrond

De jaren tachtig werden gekenmerkt door conflicten in de betrekkingen tussen de instellingen vanwege een toenemende kloof tussen beschikbare middelen en werkelijke begrotingsbehoeften. Het concept van meerjarige financiële vooruitzichten werd ontwikkeld om conflicten te verminderen, de begrotingsdiscipline te versterken en de uitvoering te verbeteren door een betere planning. Met dat doel voor ogen werd in 1988 het eerste interinstitutioneel akkoord (IIA) gesloten. Het omvatte de financiële vooruitzichten voor de periode 1988-1992, ook wel het pakket-Delors I genoemd. Het doel ervan was de nodige middelen beschikbaar te stellen voor de budgettaire tenuitvoerlegging van de Europese Akte. Op 29 oktober 1993 werd een nieuw IIA gesloten met de bijbehorende financiële vooruitzichten voor de periode 1993-1999, het zogenaamde pakket-Delors II. Dit zorgde voor een verdubbeling van de middelen van de structuurfondsen en voor een verhoging van het maximum van de eigen middelen (1.4.1). Het derde IIA over de financiële vooruitzichten voor de periode 2000-2006, dat ook wel bekendstaat als de Agenda 2000, werd op 6 mei 1999 gesloten. Een van de belangrijkste doelstellingen van dit IIA bestond erin de vereiste middelen te waarborgen om de uitbreiding te financieren. Het vierde IIA, voor de periode 2007-2013, werd op 17 mei 2006 gesloten.

Het Verdrag van Lissabon heeft het meerjarig financieel kader veranderd van een interinstitutioneel akkoord in een verordening van de Raad die door het Europees Parlement moet worden goedgekeurd. Naast de vaststelling van “de jaarlijkse maximumbedragen aan kredieten voor vastleggingen per uitgavencategorie […], alsmede het jaarlijkse maximumbedrag van de kredieten voor betalingen” bepaalt artikel 312 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) dat het MFK “alle andere bepalingen [omvat] die dienstig zijn voor het goede verloop van de jaarlijkse begrotingsprocedure”. De MFK-verordening gaat vergezeld van een IIA betreffende begrotingsdiscipline, samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer.

Het vijfde MFK, voor de periode 2014-2020, werd op 2 december 2013 vastgesteld. Dit MFK was het eerste dat werd goedgekeurd in het kader van de nieuwe bepalingen van het Verdrag van Lissabon, waarin is vastgelegd dat de Raad, handelend volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, de MFK-verordening met eenparigheid van stemmen vaststelt na goedkeuring door het Europees Parlement. Het was ook het eerste MFK dat een verlaging van de totale bedragen in reële termen inhield. Een van de voorwaarden van het Parlement voor de aanvaarding van het MFK was daarom een verplichte tussentijdse herziening zodat het de begrotingsbehoeften tijdens de MFK-periode opnieuw kon beoordelen en zo nodig kon aanpassen. De overeenkomst voorzag bovendien in meer flexibiliteit teneinde de geplande bedragen volledig te kunnen benutten, een akkoord over het te volgen traject naar een echt stelsel van eigen middelen voor de EU, budgettaire eenheid en transparantie, en adequate parlementaire controle en toetsing. Op 20 juni 2017 werd een herzien MFK voor 2014-2020 goedgekeurd met een akkoord over aanvullende steun voor migratiegerelateerde maatregelen, banen en groei. Het versterkte ook het flexibiliteitsinstrument en de reserve voor noodhulp, waardoor er met meer middelen tussen begrotingsrubrieken en begrotingsjaren kon worden geschoven om te kunnen reageren op onvoorziene gebeurtenissen en nieuwe prioriteiten.

Het meerjarig financieel kader 2021-2027

Op 2 mei 2018 presenteerde de Commissie haar wetgevingsvoorstel voor een MFK voor de jaren 2021 tot en met 2027. In het voorstel van de Commissie waren de vastleggingskredieten vastgesteld op 1 134,6 miljard EUR (in prijzen van 2018), wat neerkwam op 1,11 % van het bni van de EU-27. Het bevatte onder meer verhogingen voor grensbeheer, migratie, veiligheid, defensie, ontwikkelingssamenwerking en onderzoek. Er werden met name bezuinigingen voorgesteld voor het cohesie- en landbouwbeleid. De algehele structuur zou worden gestroomlijnd (van 58 tot 37 uitgavenprogramma’s) en de Commissie stelde een reeks speciale instrumenten buiten de MFK-maxima voor om de flexibiliteit in de EU-begroting te verbeteren. Het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) zou in het MFK worden opgenomen. Verder stelde de Commissie voor de ontvangstenzijde te moderniseren door de invoering van een aantal nieuwe categorieën eigen middelen.

Het Europees Parlement nam twee resoluties over het MFK 2021-2027 aan, namelijk op 14 maart[5] en 30 mei 2018[6]. Op 14 november 2018 vulde het Parlement zijn onderhandelingsmandaat verder in, met onder meer wijzigingen in de MFK-verordening en IIA-voorstellen en een compleet overzicht van de bedragen per rubriek en programma. Het stelde dat het MFK-maximum voor vastleggingen van 1,0 % (voor de EU-28) moest worden verhoogd naar 1,3 % van het bni van de EU (voor de EU-27), oftewel 1 324 miljard EUR (in prijzen van 2018). Dit was 16,7 % meer dan wat de Commissie had voorgesteld. De toewijzingen voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het cohesiebeleid moesten in reële termen ongewijzigd blijven, terwijl verschillende prioriteiten verder moesten worden versterkt, waaronder Horizon Europa, Erasmus + en LIFE; Er moesten een nieuwe kindergarantie (5,9 miljard EUR) en een nieuw fonds voor een eerlijke transitie (4,8 miljard EUR) worden gecreëerd; de financiering van gedecentraliseerde agentschappen die zich bezighouden met migratie en grensbeheer moest ruim worden verviervoudigd (tot meer dan 12 miljard EUR). De bijdrage van de EU-begroting aan de verwezenlijking van de klimaatdoelstellingen moest in de periode 2021-2027 ten minste 25 % omvatten van de uitgaven in het kader van het MFK, worden verdeeld over de relevante beleidsterreinen en uiterlijk in 2027 worden verhoogd naar ten minste 30 %. Ten slotte moest er een verplichte tussentijdse herziening van het MFK plaatsvinden.

Op 30 november 2018 en 5 december 2019 publiceerde de Raad een ontwerp van “dynamisch onderhandelingsdocument” met horizontale en sectorale kwesties die vielen onder uitgavenprogramma’s waarvoor de gewone wetgevingsprocedure van toepassing was. De Raad was voorstander van een totaalbedrag van 1 087 miljard EUR aan vastleggingskredieten in het MFK in prijzen van 2018 (1,07 % van het bni van de EU-27), ruim onder de verwachtingen van het Parlement.

Op 10 oktober 2019 en 13 mei 2020 heeft het Parlement zijn mandaat na de Europese verkiezingen geactualiseerd en, met het oog op het meningsverschil binnen de Europese Raad, de Commissie verzocht een voorstel in te dienen voor een MFK-noodplan om een vangnet te bieden ter bescherming van de begunstigden van programma’s van de Unie ingeval het lopende MFK zou moeten worden verlengd.

Ondertussen had de Commissie in het kader van de Europese Green Deal op 14 januari 2020 een voorstel ingediend voor een Fonds voor een rechtvaardige transitie, ter aanvulling op het pakket aan MFK-voorstellen.

Na de COVID-19-crisis en de ernstige economische gevolgen van de noodzakelijke lockdowns publiceerde de Commissie op 27 en 28 mei 2020[7] gewijzigde voorstellen voor een MFK van 1 100 miljard EUR en een aanvullend herstelinstrument, “Next Generation EU”[8], ter waarde van 750 miljard EUR (in prijzen van 2018), waarvan 500 miljard EUR in de vorm van subsidies en 250 miljard EUR als leningen. Het pakket omvatte wetgevingsvoorstellen voor nieuwe instrumenten en wijzigingen van MFK-programma’s die al waren ingediend. Het aanvullende pakket moest worden gefinancierd door te lenen op de financiële markten. Hiervoor wijzigde de Commissie ook het voorstel voor een eigenmiddelenbesluit, waardoor er tot 750 miljard EUR zou kunnen worden geleend. Ter dekking van de toegenomen leningactiviteiten werd een verhoging van het plafond van de eigen middelen voor betalingen naar 1,4 % van het bni voorgesteld, alsook een tijdelijke extra verhoging met 0,6 procentpunt. Tot slot omvatte het pakket van de Commissie voor het jaar 2020 een verhoging van 11,5 miljard EUR van het MFK-maximum 2014-2020 voor vastleggingen om een begin te maken met het aantrekken van steun vóór het nieuwe MFK.

Op de top van 17-21 juli 2020 keurde de Europese Raad conclusies[9] goed over de herstelinspanning (Next Generation EU), het meerjarig financieel kader 2021-2027 en de eigen middelen. Voor de jaren 2021-2023 werd de herstelinspanning op 750 miljard EUR vastgesteld. De subsidiecomponent werd echter verlaagd van 500 naar 390 miljard EUR en de leencomponent verhoogd van 250 tot 360 miljard EUR. De Europese Raad verwierp de opwaartse herziening van het MFK-plafond voor 2020. Het totale maximum voor vastleggingen in het MFK 2021-2027 werd vastgesteld op 1 074,3 miljard EUR. Verder werd in de conclusies verklaard dat er een voorwaardelijkheidsregeling zou worden ingevoerd ter bescherming van de begroting en Next Generation EU (NGEU). Er werd overeenstemming bereikt over een nieuwe eigenmiddelenbron op basis van niet-gerecycleerd kunststof verpakkingsafval, die op 1 januari 2021 zou ingaan; tevens werden er werkzaamheden gepland voor de invoering van andere eigen middelen in de loop van het MFK 2021-2027, die zullen worden gebruikt voor vervroegde terugbetalingen van leningen in het kader van de NGEU. De voorgestelde rechtsgrondslag voor de NGEU was artikel 122 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), dat de EU de mogelijkheid biedt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen in de Raad maatregelen vast te stellen die passend zijn voor de economische situatie, zonder het Parlement bij de wetgevingsprocedure te betrekken.

Op 23 juli 2020 noemde het Parlement de invoering van het herstelinstrument een historische stap, maar betreurde het de bezuinigingen op toekomstgerichte programma’s. Het drong erop aan dat gerichte verhogingen boven op de door de Europese Raad voorgestelde cijfers gericht zouden worden op programma’s die betrekking hebben op het klimaat, de digitale transitie, gezondheid, jongeren, cultuur, infrastructuur, onderzoek, grensbeheer en solidariteit. Het herhaalde voorts dat het niet zou instemmen met het MFK zonder een akkoord over de hervorming van het stelsel van eigen middelen van de EU, met als doel ten minste de kosten in verband met de NGEU (hoofdsom en rente) te dekken, teneinde de geloofwaardigheid en duurzaamheid ervan te waarborgen. Het Parlement verzocht tevens om, als onderdeel van de begrotingsautoriteit, volledig te worden betrokken bij het terugvorderingsinstrument, overeenkomstig de communautaire methode.

In augustus 2020 werd begonnen met het trilaterale overleg tussen het Parlement, de Raad en de Commissie en op 10 november 2020 werd het afgerond. De Europese Raad heeft het MFK-NGEU-akkoord op 11 december 2020 goedgekeurd, en het Parlement heeft er op 17 december 2020 mee ingestemd.

Het Parlement heeft de weg vrijgemaakt voor de goedkeuring en ratificatie van het eigenmiddelenbesluit (en daarmee de lancering van het EU-herstelinstrument) door op 16 september 2020 een verplicht wetgevingsadvies uit te brengen. De Commissie zal pas beginnen met de uitgifte van obligaties wanneer alle 27 lidstaten de ratificatie van het eigenmiddelenbesluit hebben afgerond. Een nieuw mechanisme om de EU-begroting te beschermen tegen inbreuken op de beginselen van de rechtsstaat, een andere voorwaarde die het Parlement heeft gesteld aan zijn goedkeuring, is op 1 januari 2021 in werking getreden.

Meerjarig financieel kader (EU-27) (miljoen EUR, prijzen 2018)

Vastleggingskredieten 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Totaal2021-2027
1. Eengemaakte markt, innovatie en digitaal beleid 19 712 19 666 19 133 18 633 18 518 18 646 18 473 132 781
2. Cohesie, veerkracht en waarden 49 741 51 101 52 194 53 954 55 182 56 787 58 809 377 768
2a. Economische, sociale en territoriale cohesie 45 411 45 951 46 493 47 130 47 770 48 414 49 066 330 235
2b. Veerkracht en waarden 4 330 5 150 5 701 6 824 7 412 8 373 9 743 47 533
3. Natuurlijke hulpbronnen en milieu 55 242 52 214 51 489 50 617 49 719 48 932 48 161 356 374
waarvan: marktgerelateerde uitgaven en rechtstreekse betalingen 38 564 38 115 37 604 36 983 36 373 35 772 35 183 258 594
4. Migratie en grensbeheer 2 324 2 811 3 164 3 282 3 672 3 682 3 736 22 671
5. Veiligheid en defensie 1 700 1 725 1 737 1 754 1 928 2 078 2 263 13 185
6. Nabuurschap en internationaal beleid 15 309 15 522 14 789 14 056 13 323 12 592 12 828 98 419
7. Europees openbaar bestuur 10 021 10 215 10 342 10 454 10 554 10 673 10 843 73 102
waarvan: administratieve uitgaven van de instellingen 7 742 7 878 7 945 7 997 8 025 8 077 8 188 55 852
TOTAAL VASTLEGGINGSKREDIETEN 154 049 153 254 152 848 152 750 152 896 153 390 155 113 1 074 300
TOTAAL BETALINGSKREDIETEN 156 557 154 822 149 936 149 936 149 936 149 936 149 936 1 061 058

Het Parlement kon met name zorgen voor:

  • 15 miljard EUR extra ten opzichte van het voorstel van juli 2020 voor vlaggenschipprogramma’s: Horizon Europa, Erasmus+, EU4Health, InvestEU, het Fonds voor grensbeheer, het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI), humanitaire hulp, rechten en waarden, Creatief Europa;
  • geleidelijke verhoging van het totale maximum voor het MFK 2021-2027 van 1 074,3 miljard EUR tot 1 085,3 miljard EUR in prijzen van 2018;
  • nog eens 1 miljard EUR voor het flexibiliteitsinstrument;
  • een nieuwe procedurele stap (de “begrotingscontroleprocedure”) voor het opzetten van toekomstige crisismechanismen op grond van artikel 122 VWEU, met mogelijk aanzienlijke gevolgen voor de begroting;
  • de betrokkenheid van het Parlement bij het gebruik van externe bestemmingsontvangsten van de NGEU, een algemene herbeoordeling van de EAR en het opnemen en verstrekken van leningen in de volgende herziening van het Financieel Reglement, en van regelingen voor samenwerking in toekomstige MFK-onderhandelingen;
  • een streefdoel van ten minste 30 % van de MFK-/NGEU-uitgaven ter ondersteuning van klimaatdoelstellingen, met inbegrip van een verbeterde methode voor het monitoren van klimaatuitgaven om dit doel te bereiken;
  • een nieuwe jaarlijkse biodiversiteitsdoelstelling en het ontwerpen van een methode om genderuitgaven te meten;
  • een hervorming van het verzamelen, de kwaliteit en vergelijkbaarheid van de gegevens over begunstigden teneinde de EU-begroting, met inbegrip van de NGEU-uitgaven, beter te beschermen;
  • de opname van de Europees Ontwikkelingsfondsen in de begroting van de Unie;
  • algehele financiering voor landbouw en cohesie op een niveau dat vergelijkbaar is met dat van 2014-2020;
  • oprichting van het Fonds voor een rechtvaardige transitie;
  • een juridisch bindende routekaart voor de invoering van nieuwe eigen middelen van de EU.

De belangrijkste bron voor de verhogingen (11 miljard EUR) zal afkomstig zijn van een nieuw mechanisme dat gekoppeld is aan de opbrengst van de door de Unie geïnde boetes en zal leiden tot automatische aanvullende toewijzingen aan de desbetreffende programma’s in 2022-2027. Het totale maximum van het zevenjarige MFK zal dus geleidelijk oplopen tot 1 085,3 miljard EUR in prijzen van 2018, d.w.z. in reële termen 2 miljard EUR meer dan het overeenkomstige MFK-maximum voor 2014-2020 (1 083,3 miljard EUR in prijzen van 2018 zonder het VK, maar met het EOF).

Verdere verhogingen (2,5 miljard EUR) zijn afkomstig van marges die niet zijn toegewezen binnen de door de Europese Raad vastgestelde maxima. 1 miljard EUR is afkomstig van terugbetalingen uit de ACS-investeringsfaciliteit (Europees Ontwikkelingsfonds) ten behoeve van het NDICI. 0,5 miljard EUR is afkomstig van vrijgemaakte kredieten op het gebied van onderzoek ten behoeve van Horizon Europa (artikel 15, lid 3, van het Financieel Reglement).

De kosten van terugbetalingen en rente van invorderingen zijn opgenomen in de MFK-maxima voor de periode 2021-2027. Deze behandeling laat echter onverlet hoe deze kwestie vanaf 2028 in toekomstige MFK’s zal worden aangepakt en het uitdrukkelijke doel is EU-programma’s en -fondsen in stand te houden.

 

[1]PB L 433I van 22.12.2020, blz. 11.
[2]PB L 433I van 22.12.2020, blz. 1.
[3]PB L 433I van 22.12.2020, blz. 23.
[4]PB L 433I van 22.12.2020, blz. 28.
[5]PB C 162 van 10.5.2019, blz. 51.
[6]PB C 76 van 9.3.2020, blz. 103.

Alix Delasnerie