Meerjarig financieel kader

Tot op heden zijn er zes meerjarig financieel kaders (MFK’s) geweest, met inbegrip van dat van 2021-2027. Door het Verdrag van Lissabon is het MFK veranderd van een interinstitutioneel akkoord in een verordening. Het MFK, dat wordt vastgesteld voor een periode van ten minste vijf jaar, moet een ordelijke ontwikkeling van de uitgaven van de EU waarborgen binnen de grenzen van haar eigen middelen. Het omvat bepalingen waaraan de jaarlijkse begroting van de EU moet voldoen. In de MFK-verordening worden uitgavenmaxima vastgelegd voor brede uitgavencategorieën, “rubrieken” genoemd. Na haar oorspronkelijke voorstellen van 2 mei 2018 en na de COVID-19-uitbraak heeft de Commissie op 27 mei 2020 een herstelplan (NextGenerationEU) gepresenteerd, met herziene voorstellen voor het MFK 2021-2027 en eigen middelen, en de invoering van een herstelinstrument ter waarde van 750 miljard EUR (in prijzen van 2018). Het pakket is na interinstitutionele onderhandelingen op 16 december 2020 goedgekeurd. Een evaluatie van de werking van het MFK en, in voorkomend geval, voorstellen voor een herziening zijn gepland voor 1 januari 2024. Het Parlement heeft evenwel gevraagd deze datum te vervroegen.

Rechtsgrond

• Artikel 312 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie;
• Verordening (EU, Euratom) 2020/2093 van de Raad van 17 december 2020 tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2021-2027;
• Verordening (EU) 2020/2094 van de Raad van 14 december 2020 tot vaststelling van een herstelinstrument van de Europese Unie ter ondersteuning van het herstel na de COVID-19-crisis;
• Interinstitutioneel Akkoord van 16 december 2020 tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie betreffende begrotingsdiscipline, samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer, alsmede betreffende nieuwe eigen middelen, met inbegrip van een routekaart voor de invoering van nieuwe eigen middelen.

Achtergrond

De jaren tachtig werden gekenmerkt door conflicten in de betrekkingen tussen de instellingen vanwege een toenemende kloof tussen beschikbare middelen en werkelijke begrotingsbehoeften. Om conflicten te verminderen, de begrotingsdiscipline te versterken en de uitvoering te verbeteren door een betere planning werd het concept van meerjarige financiële vooruitzichten ontwikkeld. Met dat doel voor ogen werd in 1988 het eerste interinstitutioneel akkoord (IIA) gesloten. Het omvatte de financiële vooruitzichten voor de periode 1988-1992, ook wel het pakket-Delors I genoemd. Het doel ervan was de nodige middelen beschikbaar te stellen voor de budgettaire tenuitvoerlegging van de Europese Akte. Op 29 oktober 1993 werd een nieuw IIA gesloten met de bijbehorende financiële vooruitzichten voor de periode 1993-1999, het zogenaamde pakket-Delors II, dat zorgde voor een verdubbeling van de middelen van de structuurfondsen en voor een verhoging van het maximum van de eigen middelen (1.4.1). Het derde IIA over de financiële vooruitzichten voor de periode 2000-2006, dat ook wel bekendstaat als de Agenda 2000, werd op 6 mei 1999 gesloten. Een van de belangrijkste doelstellingen van dit IIA bestond erin de vereiste middelen voor de financiering van de uitbreiding te waarborgen. Het vierde IIA, voor de periode 2007-2013, werd op 17 mei 2006 gesloten.

Door het Verdrag van Lissabon is het MFK veranderd van een interinstitutioneel akkoord in een verordening van de Raad die met eenparigheid van stemmen moet worden vastgesteld en door het Europees Parlement volgens een bijzondere wetgevingsprocedure moet worden goedgekeurd. Naast de vaststelling van “de jaarlijkse maximumbedragen aan kredieten voor vastleggingen per uitgavencategorie […], alsmede het jaarlijkse maximumbedrag van de kredieten voor betalingen” bepaalt artikel 312 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) dat het MFK “alle andere bepalingen [omvat] die dienstig zijn voor het goede verloop van de jaarlijkse begrotingsprocedure”.

Het vijfde MFK, voor de periode 2014-2020, was het eerste met een daling van de totale bedragen in reële cijfers. Een van de voorwaarden van het Parlement voor de aanvaarding van het MFK was daarom een verplichte tussentijdse herziening zodat het de begrotingsbehoeften tijdens de MFK-periode opnieuw kon beoordelen en zo nodig kon aanpassen. De overeenkomst voorzag onder andere ook in meer flexibiliteit teneinde de geplande bedragen volledig te kunnen benutten en in een akkoord over het te volgen traject naar een echt stelsel van eigen middelen voor de EU. Op 20 juni 2017 werd een herzien MFK voor 2014-2020 goedgekeurd met aanvullende steun voor migratiegerelateerde maatregelen, banen en groei. Ook werden het flexibiliteitsinstrument en de reserve voor noodhulp versterkt, waardoor het mogelijk werd meer middelen tussen begrotingsonderdelen en begrotingsjaren heen en weer te schuiven en zo te kunnen reageren op onvoorziene gebeurtenissen en nieuwe prioriteiten.

Het meerjarig financieel kader 2021-2027

Op 2 mei 2018 presenteerde de Commissie haar wetgevingsvoorstel voor een MFK voor de jaren 2021 tot en met 2027. In het voorstel van de Commissie waren de vastleggingskredieten vastgesteld op 1 134,6 miljard EUR (in prijzen van 2018), wat neerkwam op 1,11 % van het bni van de EU-27. Het bevatte onder meer verhogingen voor grensbeheer, migratie, veiligheid, defensie, ontwikkelingssamenwerking en onderzoek. Er werden met name bezuinigingen voorgesteld voor het cohesie- en landbouwbeleid. De algehele structuur zou worden gestroomlijnd (van 58 tot 37 uitgavenprogramma’s) en de Commissie stelde een reeks speciale instrumenten buiten de MFK-maxima voor om de flexibiliteit in de EU-begroting te verbeteren. Het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) zou in het MFK worden opgenomen. Ook stelde de Commissie voor de ontvangstenzijde te moderniseren door de invoering van een aantal nieuwe categorieën eigen middelen.

Het Europees Parlement nam twee resoluties over het MFK 2021-2027 aan, namelijk op 14 maart 2018 en 30 mei 2018. Op 14 november 2018 vulde het Parlement zijn onderhandelingsmandaat verder in, met onder meer wijzigingen in de MFK-verordening en IIA-voorstellen en een compleet overzicht van de bedragen per rubriek en programma. Het stelde dat het MFK-maximum voor vastleggingen van 1,0 % (voor de EU-28) moest worden verhoogd naar 1,3 % van het bni van de EU (voor de EU-27), oftewel 1 324 miljard EUR (in prijzen van 2018). Dit was 16,7 % meer dan wat de Commissie had voorgesteld. De toewijzingen voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het cohesiebeleid moesten in reële cijfers ongewijzigd blijven, terwijl verschillende prioriteiten verder moesten worden versterkt, waaronder Horizon Europa, Erasmus+ en LIFE; er moesten ook een nieuwe kindergarantieregeling (5,9 miljard EUR) en een nieuw Fonds voor een eerlijke energietransitie (4,8 miljard EUR) worden gecreëerd; en de financiering van gedecentraliseerde agentschappen die zich bezighouden met migratie en grensbeheer moest ruim worden verviervoudigd (tot meer dan 12 miljard EUR). De bijdrage van de EU-begroting aan de verwezenlijking van de klimaatdoelstellingen moest in de periode 2021-2027 ten minste 25 % omvatten van de uitgaven in het kader van het MFK, worden verdeeld over de relevante beleidsterreinen en uiterlijk in 2027 worden verhoogd naar ten minste 30 %. Ten slotte moest er een verplichte tussentijdse herziening van het MFK plaatsvinden.

Op 30 november 2018 en 5 december 2019 publiceerde de Raad een ontwerp van “dynamisch onderhandelingsdocument” dat ook horizontale en sectorale kwesties omvatte die normaliter onder uitgavenprogramma’s vallen waarop de gewone wetgevingsprocedure van toepassing is (wat het Parlement bekritiseerde)[1]. De Raad was voorstander van een totaalbedrag van 1 087 miljard EUR aan vastleggingskredieten in het MFK in prijzen van 2018 (1,07 % van het bni van de EU-27), ruim onder de verwachtingen van het Parlement.

Op 10 oktober 2019 en 13 mei 2020 actualiseerde het Parlement na de Europese verkiezingen zijn mandaat en verzocht het de Commissie gezien het meningsverschil binnen de Europese Raad een voorstel in te dienen voor een MFK-noodplan om een vangnet te bieden ter bescherming van de begunstigden van programma’s van de Unie ingeval het lopende MFK zou moeten worden verlengd.

Ondertussen had de Commissie in het kader van de Europese Green Deal op 14 januari 2020 ter aanvulling op het pakket aan MFK-voorstellen een voorstel ingediend voor een Fonds voor een rechtvaardige transitie.

Na de COVID-19-crisis en de ernstige economische gevolgen van de noodzakelijke lockdowns publiceerde de Commissie op 27 en 28 mei 2020 gewijzigde voorstellen[2] voor een MFK van 1 100 miljard EUR en een aanvullend herstelinstrument, NextGenerationEU (NGEU)[3], ter waarde van 750 miljard EUR (in prijzen van 2018), waarvan 500 miljard EUR in de vorm van subsidies en 250 miljard EUR als leningen. Het pakket omvatte wetgevingsvoorstellen voor nieuwe financiële instrumenten en wijzigingen van MFK-programma’s die al waren ingediend. Het aanvullende pakket moest worden gefinancierd door te lenen op de financiële markten. Hiervoor wijzigde de Commissie ook het voorstel voor een eigenmiddelenbesluit, waardoor er tot 750 miljard EUR zou kunnen worden geleend. Tot slot omvatte het pakket van de Commissie voor het jaar 2020 een verhoging van 11,5 miljard EUR van het maximum voor vastleggingen in het MFK 2014-2020 om een begin te kunnen maken met het aantrekken van steun vóór het nieuwe MFK.

Op 21 juli 2020 nam de Europese Raad conclusies aan[4] over de herstelinspanning (NextGenerationEU), het MFK 2021-2027 en eigen middelen. Voor de jaren 2021-2023 werd de herstelinspanning op 750 miljard EUR vastgesteld. De subsidiecomponent werd echter verlaagd van 500 naar 390 miljard EUR en de leencomponent verhoogd van 250 tot 360 miljard EUR. De Europese Raad verwierp de opwaartse herziening van het MFK-maximum voor 2020. Het totale maximum voor vastleggingen in het MFK 2021-2027 werd vastgesteld op 1 074,3 miljard EUR. Verder werd in de conclusies verklaard dat er een voorwaardelijkheidsregeling zou worden ingevoerd ter bescherming van de begroting en de NGEU. Er werd overeenstemming bereikt over een nieuwe eigenmiddelenbron op basis van niet-gerecycleerd kunststof verpakkingsafval, die op 1 januari 2021 zou ingaan; tevens werden er werkzaamheden gepland voor de invoering van andere eigen middelen in de loop van het MFK 2021-2027, die zullen worden gebruikt voor vervroegde terugbetalingen van leningen in het kader van de NGEU. De voorgestelde rechtsgrond voor de NGEU was artikel 122 van het VWEU, dat de EU de mogelijkheid biedt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen in de Raad maatregelen vast te stellen die passend zijn voor de economische situatie, zonder het Parlement bij de wetgevingsprocedure te betrekken.

Het Parlement heeft onmiddellijk gereageerd op deze conclusies in een resolutie die op 23 juli 2020 werd vastgesteld, waarin het de invoering van het herstelinstrument een historische stap noemde, maar de bezuinigingen op toekomstgerichte programma’s betreurde. Het drong erop aan dat gerichte verhogingen boven op de door de Europese Raad voorgestelde cijfers bestemd zouden worden voor programma’s die betrekking hebben op het klimaat, de digitale transitie, gezondheid, jongeren, cultuur, infrastructuur, onderzoek, grensbeheer en solidariteit. Voorts herhaalde het dat het niet zou instemmen met het MFK zonder een akkoord over de hervorming van het stelsel van eigen middelen van de EU, met als doel ten minste de kosten in verband met NGEU (hoofdsom en rente) te dekken, teneinde de geloofwaardigheid en duurzaamheid ervan te waarborgen. Het Parlement verzocht tevens om als tak van de begrotingsautoriteit volledig te worden betrokken bij het herstelinstrument, overeenkomstig de communautaire methode.

In augustus 2020 werd begonnen met het trilaterale overleg tussen het Parlement, de Raad en de Commissie en op 10 november 2020 werd het afgerond. De verordening van de Raad betreffende het MFK 2021-2027 werd op 17 december 2020 aangenomen, na goedkeuring door het Parlement.

Het eigenmiddelenbesluit was op 31 mei 2021 door alle 27 lidstaten geratificeerd, waardoor de EU kon beginnen met het uitgeven van schulden op de kapitaalmarkten in het kader van NGEU.

Een nieuw mechanisme om de EU-begroting te beschermen tegen inbreuken op de beginselen van de rechtsstaat, een andere voorwaarde die het Parlement heeft gesteld aan zijn goedkeuring, is op 1 januari 2021 in werking getreden.

Meerjarig financieel kader (EU-27) (miljoen EUR, prijzen 2018)

Het Parlement kon met name zorgen voor:

• 15 miljard EUR extra ten opzichte van het voorstel van juli 2020 voor vlaggenschipprogramma’s: Horizon Europa, Erasmus+, EU4Health, InvestEU, het Fonds voor grensbeheer, het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI), humanitaire hulp, rechten en waarden, Creatief Europa;
• een juridisch bindende routekaart voor de invoering van nieuwe eigen middelen van de EU;
• een geleidelijke verhoging van het totale maximum voor het MFK 2021-2027 van 1 074,3 miljard EUR tot 1 085,3 miljard EUR in prijzen van 2018 (hierna toegelicht);
• nog eens 1 miljard EUR voor het flexibiliteitsinstrument;
• een nieuwe procedurele stap (de “begrotingscontroleprocedure”) voor het opzetten van toekomstige crisismechanismen op grond van artikel 122 VWEU, met mogelijk aanzienlijke gevolgen voor de begroting;
• de betrokkenheid van het Parlement bij het gebruik van externe bestemmingsontvangsten van NGEU, een algemene herbeoordeling van de externe bestemmingsontvangsten en het opnemen en verstrekken van leningen in de volgende herziening van het Financieel Reglement, en van regelingen voor samenwerking in toekomstige MFK-onderhandelingen;
• een verbeterde methode voor het traceren van klimaatuitgaven om het streefcijfer van ten minste 30 % van de MFK-/NGEU-uitgaven ter ondersteuning van klimaatdoelstellingen te halen[5];
• een nieuwe jaarlijkse biodiversiteitsdoelstelling (7,5 % in 2024 en 10 % in 2026 en 2027) en het ontwerpen van een methode om genderuitgaven te meten;
• een hervorming van het verzamelen, de kwaliteit en vergelijkbaarheid van de gegevens over begunstigden teneinde de EU-begroting, met inbegrip van de NGEU-uitgaven, beter te beschermen.

Andere onderdelen van het MFK 2021-2027 die overeenstemmen met de prioriteiten van het Parlement zijn onder meer:

• de opname van het EOF in de begroting van de EU;
• algehele financiering voor landbouw en cohesie op een niveau dat vergelijkbaar is met dat van 2014-2020;
• de oprichting van het Fonds voor een rechtvaardige transitie.

De belangrijkste bron voor de verhogingen (11 miljard EUR) is afkomstig van een nieuw mechanisme dat gekoppeld is aan de opbrengst van de door de Unie geïnde boetes en leidt tot automatische aanvullende toewijzingen aan de desbetreffende programma’s in 2022-2027. Het totale maximum van het zevenjarige MFK zal dus geleidelijk oplopen tot 1 085,3 miljard EUR in prijzen van 2018, d.w.z. in reële cijfers 2 miljard EUR meer dan het overeenkomstige MFK-maximum voor 2014-2020 (1 083,3 miljard EUR in prijzen van 2018 zonder het VK, maar met het EOF). Verdere verhogingen (2,5 miljard EUR) zijn afkomstig van marges die niet zijn toegewezen binnen de door de Europese Raad vastgestelde maxima. 1 miljard EUR is afkomstig van terugbetalingen uit de ACS-investeringsfaciliteit (EOF) ten behoeve van het NDICI. 0,5 miljard EUR is afkomstig van vrijgemaakte kredieten op het gebied van onderzoek ten behoeve van Horizon Europa (artikel 15, lid 3, van het Financieel Reglement).

Krachtens het IIA moeten terugbetalingen en rente op invorderingsschulden worden gefinancierd uit de EU-begroting binnen de MFK-maxima voor de periode 2021-2027, “onder meer middels voldoende opbrengsten uit nieuwe eigen middelen die na 2021 worden ingevoerd”. Dit laat onverlet hoe deze kwestie vanaf 2028 in toekomstige MFK’s zal worden aangepakt en het uitdrukkelijke doel is EU-programma’s en -fondsen in stand te houden.

Op 22 december 2021 heeft de Commissie nieuwe eigen middelen en een gerichte wijziging van de MFK-verordening voorgesteld. Het Parlement heeft op 13 september 2022 een tussentijdse resolutie over deze wijziging aangenomen. De wijziging is onder meer bedoeld om een nieuw mechanisme in te voeren dat het mogelijk maakt de maxima vanaf 2025 automatisch te verhogen om rekening te houden met eventuele extra ontvangsten uit nieuwe eigen middelen voor de vervroegde aflossing van NGEU-schulden.

De Commissie heeft verklaard dat zij vóór 1 januari 2024[6] een evaluatie van de werking van het MFK zou presenteren en, in voorkomend geval, voorstellen voor een herziening zou indienen. In haar mededeling van 18 mei 2022 over hulp voor en wederopbouw van Oekraïne verklaarde zij dat “in het huidig meerjarig financieel kader bij lange niet voldoende middelen beschikbaar zijn voor de onvoorziene behoeften die als gevolg van de oorlog in Europa zijn ontstaan”.

Bij Verordening (EU, Euratom) 2022/2496 van de Raad is het MFK gewijzigd als onderdeel van een pakket dat het Parlement op 24 november 2022 in het kader van een spoedprocedure heeft aangenomen. Hierdoor wordt de dekking uit de begroting die momenteel van toepassing is op de leningen aan de lidstaten uitgebreid tot macrofinanciële bijstandsleningen aan Oekraïne voor de jaren 2023 en 2024: in geval van wanbetaling zouden de nodige bedragen boven de MFK-maxima worden vrijgemaakt, binnen de grenzen van het maximum van de eigen middelen (uit de zogenaamde “headroom” oftewel extra marge). In 2023 zal in totaal 18 miljard EUR aan macrofinanciële bijstand aan Oekraïne worden verstrekt.

Op 19 mei 2022 heeft het Parlement verzocht om “zo spoedig mogelijk en uiterlijk in het eerste kwartaal van 2023 met een wetgevingsvoorstel te komen voor een algehele herziening van het MFK”. Om de agenda vast te stellen heeft het Parlement op 15 december 2022 een resolutie aangenomen over “het opschalen van het meerjarig financieel kader 2021-2027: een veerkrachtige EU-begroting die geschikt is voor nieuwe uitdagingen”, waarin zijn belangrijkste eisen zijn opgenomen:

• voldoende flexibiliteit en crisisresponscapaciteit;
• extra middelen om nieuwe beleidsambities te financieren of bestaande onderfinanciering te compenseren;
• de terugbetaling van NGEU-schulden boven de uitgavenmaxima plaatsen om de druk als gevolg van stijgende rentevoeten te verminderen, programma’s veilig te stellen en ruimte te creëren voor de begroting om waar nodig te reageren.

Meer informatie over dit onderwerp is te vinden op de website van de Begrotingscommissie.

 

Alix Delasnerie

04-2023