Viacročný finančný rámec

Doteraz bolo prijatých šesť viacročných finančných rámcov (VFR) vrátane VFR na roky 2021 – 2027. Lisabonskou zmluvou sa VFR zmenil z medziinštitucionálnej dohody na nariadenie. Viacročným finančným rámcom, ktorý sa stanovuje na obdobie najmenej piatich rokov, sa zabezpečuje, aby sa výdavky Únie čerpali systematicky a v medziach jej vlastných zdrojov. VFR zavádza ustanovenia, ktoré musí ročný rozpočet Únie dodržiavať, čím sa zaručuje finančná disciplína. Konkrétne to znamená, že v nariadení o VFR sa stanovujú výdavkové stropy pre široké kategórie výdavkov nazývané okruhy. Komisia predložila 2. mája 2018 legislatívne návrhy týkajúce sa nového VFR na roky 2021 – 2027. Po vypuknutí pandémie COVID-19 Komisia 27. mája 2020 predložila plán obnovy (Next Generation EU), ktorý zahŕňal revidované návrhy VFR a vlastných zdrojov a vytvorenie nástroja obnovy v hodnote 750 miliárd EUR. Balík bol prijatý 16. decembra 2020.

Právny základ

  • Článok 312 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.
  • Nariadenie Rady (EÚ, Euratom) 2020/2093 zo 17. decembra 2020, ktorým sa stanovuje viacročný finančný rámec na roky 2021 – 2027[1].
  • Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2020/2092 zo 16. decembra 2020 o všeobecnom režime podmienenosti na ochranu rozpočtu Únie[2].
  • Nariadenie Rady (EÚ) 2020/2094 zo 14. decembra 2020, ktorým sa zriaďuje Nástroj Európskej únie na obnovu s cieľom podporiť obnovu po kríze COVID-19[3].
  • Medziinštitucionálna dohoda zo 16. decembra 2020 medzi Európskym parlamentom, Radou Európskej únie a Európskou komisiou o rozpočtovej disciplíne, spolupráci v rozpočtových záležitostiach a správnom finančnom riadení, ako aj o nových vlastných zdrojoch vrátane plánu na zavedenie nových vlastných zdrojov[4].

Súvislosti

V dôsledku rastúceho nesúladu medzi dostupnými zdrojmi a skutočnými rozpočtovými požiadavkami dochádzalo vo vzťahoch medzi inštitúciami v osemdesiatych rokoch 20. storočia k sporom. Koncepcia viacročného finančného výhľadu bola pokusom vyriešiť tieto spory, posilniť rozpočtovú disciplínu a zlepšiť plnenie lepším plánovaním. Prvá medzi inštitucionálna dohoda (MID) na tento účel bola uzatvorená v roku 1988. Obsahovala finančný výhľad na roky 1988 – 1992, ktorý sa tiež označuje ako balík opatrení Delors I a ktorého cieľom bolo poskytnúť zdroje potrebné na vykonávanie Jednotného európskeho aktu. Nová MID bola schválená 29. októbra 1993 spolu s finančným výhľadom na roky 1993 – 1999 (balík opatrení Delors II), ktorý umožnil zdvojnásobiť prostriedky štrukturálnych fondov a zvýšiť strop pre vlastné zdroje (1.4.1). Tretia MID o finančnom výhľade na roky 2000 – 2006, známa tiež ako Agenda 2000, bola podpísaná 6. mája 1999 a jednou z jej hlavných úloh bolo zabezpečiť potrebné zdroje na financovanie rozšírenia Únie. Štvrtá MID na roky 2007 – 2013 bola schválená 17. mája 2006.

Lisabonskou zmluvou sa viacročný finančný rámec zmenil z medziinštitucionálnej dohody na nariadenie Rady, ktoré si vyžaduje súhlas Európskeho parlamentu. Okrem toho, že VFR stanovuje „výšky súm ročných stropov pre viazané rozpočtové prostriedky podľa kategórií výdavkov a ročný strop pre výdavkové rozpočtové prostriedky“, sa v článku 312 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) uvádza, že VFR tiež „ustanoví akékoľvek iné ustanovenia potrebné pre hladký priebeh ročného rozpočtového postupu“. Nariadenie o VFR dopĺňa medzi inštitucionálna dohoda o rozpočtovej disciplíne, spolupráci v rozpočtových otázkach a správnom finančnom riadení.

Piaty VFR na roky 2014 – 2020 bol prijatý 2. decembra 2013. Tento VFR bol prvým, ktorý sa prijímal podľa nových ustanovení Lisabonskej zmluvy. Podľa nich Rada prijíma nariadenie o VFR v súlade s mimoriadnym legislatívnym postupom po získaní súhlasu Parlamentu jednomyseľne. Prvýkrát došlo tiež k zníženiu celkových súm v reálnych hodnotách. Jednou z podmienok Parlamentu na prijatie VFR bola preto povinná revízia v polovici trvania, ktorá by umožnila prehodnotiť rozpočtové potreby počas obdobia VFR a v prípade potreby ich upraviť. Dohodou sa okrem toho zabezpečila väčšia flexibilita umožňujúca plné využitie plánovaných súm, pochopenie toho, ako dosiahnuť skutočný systém vlastných zdrojov pre EÚ, jednotnosť a transparentnosť rozpočtu a zodpovedajúcu parlamentnú kontrolu a dohľad. Prepracovaný VFR na roky 2014 – 2020 bol prijatý 20. júna 2017 s dohodou o dodatočnej podpore opatrení súvisiacich s migráciou, ako aj pracovných miest a rastu. Posilnil takisto nástroj flexibility a rezervu na núdzovú pomoc, čo umožnilo presunúť v rámci rozpočtových riadkov a rokov ďalšie finančné prostriedky, aby bolo možné reagovať na nepredvídané udalosti a nové priority.

Viacročný finančný rámec 2021 – 2027

Komisia predložila 2. mája 2018 legislatívne návrhy týkajúce sa VFR na roky 2021 – 2027. Komisia navrhla vyčleniť 1 134, 6 mld. EUR (v cenách roku 2018) vo viazaných rozpočtových prostriedkoch, čo predstavuje 1,11 % HND EÚ-27. Jej návrh zahŕňal okrem iného zvýšenie v oblasti riadenia hraníc, migrácie, bezpečnosti, obrany, rozvojovej spolupráce a výskumu. Škrty boli navrhnuté najmä v oblasti politiky súdržnosti a poľnohospodárskej politiky. Celková štruktúra sa mala zjednodušiť (z 58 na 37 výdavkových programov) a Komisia navrhla súbor osobitných nástrojov mimo stropov VFR na zlepšenie flexibility pri zostavovaní rozpočtu EÚ. Do VFR sa mal začleniť Európsky rozvojový fond (ERF). Komisia okrem toho navrhla modernizovať stranu príjmov zavedením niekoľkých nových kategórií vlastných zdrojov.

Parlament prijal 14. marca 2018[5]30. mája 2018[6] uznesenia o VFR na roky 2021 – 2027. Na základe týchto uznesení potom 14. novembra 2018 ďalej rozpracoval svoj mandát na rokovanie, ktorý zahŕňal pozmeňujúce návrhy k návrhu nariadenia o VFR a návrhy MID, ako aj úplný súbor súm rozdelený podľa okruhov a programov. Stanovil v ňom konkrétne, že strop VFR pre záväzky by sa mal zvýšiť z 1,0 % (pre EÚ28) na 1,3 % HND EÚ (pre EÚ-27), t. j. 1 324 miliárd EUR (v cenách roku 2018), čo predstavuje nárast oproti návrhu Komisie o 16,7 %. Rozpočtové prostriedky vyčlenené na spoločnú poľnohospodársku politiku a politiku súdržnosti by sa mali v reálnom vyjadrení zachovať v nezmenenej podobe, zatiaľ čo viaceré priority vrátane programov Horizont Európa, Erasmus+ a LIFE by sa mali ďalej posilniť; mala by sa vytvoriť nová záruka pre deti (5,9 miliardy EUR) a nový Fond na spravodlivú energetickú transformáciu (4,8 miliardy EUR); financovanie decentralizovaných agentúr podieľajúcich sa na riadení migrácie a hraníc by sa malo zvýšiť viac ako štvornásobne (na viac ako 12 miliárd EUR). Príspevok rozpočtu EÚ k dosiahnutiu cieľov v oblasti klímy by sa mal stanoviť na minimálne 25 % výdavkov VFR na roky 2021 – 2027, pričom by sa mal uplatňovať vo všetkých relevantných oblastiach politík a najneskôr do roku 2027 vzrásť na 30 %. Revízia VFR v polovici trvania by mala byť povinná.

Rada 30. novembra 20185. decembra 2019 uverejnila návrh rokovacieho rámca zahŕňajúci horizontálne a odvetvové otázky v oblasti výdavkových programov, ktoré podliehajú riadnemu legislatívnemu postupu. Rada presadzovala, aby celkový VFR predstavoval 1 087 miliárd EUR vo viazaných rozpočtových prostriedkoch v cenách roku 2018 (1,07 % HND EÚ-27), čo bolo výrazne menej, ako očakával Parlament.

Parlament 10. októbra 201913. mája 2020 aktualizoval svoj mandát po voľbách do Európskeho parlamentu a požiadal Komisiu, aby predložila návrh pohotovostného plánu VFR s cieľom poskytnúť záchrannú sieť na ochranu príjemcov programov Únie v prípade, že bude vzhľadom na nezhody v Európskej rade potrebné predĺžiť aktuálny VFR.

Komisia medzitým 14. januára 2020 predložila návrh na zriadenie Fondu na spravodlivú transformáciu ako ďalší prvok v balíku návrhov VFR v rámci Európskej zelenej dohody.

V nadväznosti na krízu spôsobenú ochorením COVID-19 a závažné hospodárske dôsledky nevyhnutného obmedzenia pohybu Komisia 27. a 28. mája 2020[7] uverejnila zmenené návrhy VFR vo výške 1 100 miliárd EUR a dodatočného nástroja obnovy s názvom Next Generation EU (NGEU)[8] v hodnote 750 miliárd EUR (v cenách roku 2018), z toho 500 miliárd EUR vo forme grantov a 250 miliárd EUR vo forme úverov. Balík obsahoval legislatívne návrhy nových nástrojov, ako aj zmeny už predložených programov v rámci VFR. Financovanie dodatočného balíka sa malo zabezpečiť prostredníctvom pôžičiek na finančných trhoch. Na tento účel Komisia predložila aj zmenený návrh rozhodnutia o vlastných zdrojoch, ktoré by umožnilo pôžičky do celkovej výšky 750 miliárd EUR. Na pokrytie zvýšenej činnosti v oblasti pôžičiek a úverov sa navrhlo zvýšenie stropu vlastných zdrojov pre platby na 1,4 % HND spolu s dodatočným, ale dočasným zvýšením o 0,6 % HND. Balík Komisie zahŕňal aj zvýšenie stropu záväzkov na rok 2020 v rámci VFR na roky 2014 – 2020 o 11,5 miliardy EUR, aby sa začala mobilizovať podpora pred novým VFR.

Európska rada prijala 21. júla 2020 závery[9] o úsilí o obnovu (nástroj Next Generation EU), VFR na roky 2021 – 2027 a vlastných zdrojoch. Na úsilie o obnovu sa vyčlenilo 750 miliárd EUR na roky 2021 – 2023. Prostriedky na grantovú zložku sa však znížili z 500 na 390 miliárd EUR a v prípade úverovej zložky sa zvýšili z 250 na 360 miliárd EUR. Európska rada zamietla revíziu stropu VFR na rok 2020 smerom nahor. Celkový strop záväzkov vo VFR na roky 2021 – 2027 bol stanovený na 1 074,3 miliardy EUR. Okrem toho sa v záveroch uvádzalo, že sa zavedie režim podmienenosti na ochranu rozpočtu a nástroja Next Generation EU (NGEU). Dohodlo sa, že od 1. januára 2021 bude existovať nový vlastný zdroj založený na nerecyklovanom plastovom odpade, a naplánovali sa práce na zavedenie ďalších vlastných zdrojov počas VFR 2021 – 2027, ktoré sa mali použiť na predčasné splatenie pôžičiek v rámci nástroja Next Generation EU. Navrhovaným právnym základom Next Generation EU bol článok 122 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ), ktorý Únii umožňuje, aby kvalifikovanou väčšinou v Rade stanovila opatrenia zodpovedajúce hospodárskej situácii bez toho, aby bol Parlament zapojený do legislatívneho postupu.

Parlament 23. júla 2020 označil vytvorenie nástroja obnovy za historický krok, vyjadril však poľutovanie nad škrtmi v programoch zameraných na budúcnosť. Zdôraznil, že cielené zvýšenia súm navrhovaných Európskou radou musia byť určené pre programy súvisiace s klímou, digitálnou transformáciou, zdravím, mládežou, kultúrou, infraštruktúrou, výskumom, riadením hraníc a solidaritou. Okrem toho upozornil, že neudelí svoj súhlas s VFR, pokiaľ sa nedosiahne dohoda o reforme systému vlastných zdrojov EÚ, ktorý by mal pokrývať aspoň náklady spojené s nástrojom Next Generation EU (istinu a úroky) s cieľom zabezpečiť dôveryhodnosť a udržateľnosť. Parlament tiež žiadal, aby bol ako súčasť rozpočtového orgánu plne zapojený do nástroja obnovy v súlade s metódou Spoločenstva.

Trojstranné rokovania Parlamentu, Rady a Komisie sa začali v auguste 2020 a skončili 10. novembra 2020. Európska rada schválila dohodu o VFR a NGEU 11. decembra 2020 a Parlament s ňou udelil súhlas 17. decembra 2020.

Parlament vytvoril podmienky na prijatie a ratifikáciu rozhodnutia o vlastných zdrojoch (a tým aj spustenie nástroja EÚ na obnovu) tým, že 16. septembra 2020 poskytol povinné legislatívne stanovisko. Rozhodnutie o vlastných zdrojoch ratifikovalo všetkých 27 členských štátov 31. mája 2021, čo EÚ umožnilo začať vydávať dlhy na kapitálových trhoch v rámci nástroja NGEU. Už v roku 2021 sa podarilo získať 71 miliárd EUR.

Nový mechanizmus na ochranu rozpočtu EÚ pred porušením zásad právneho štátu, čo je ďalšia podmienka, ktorú Parlament stanovil na udelenie súhlasu, nadobudol účinnosť 1. januára 2021.

Viacročný finančný rámec (EÚ-27) (v miliónoch EUR a cenách roku 2018)

Viazané rozpočtové prostriedky 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Spolu2021 – 2027
1. Jednotný trh, inovácia a digitálna ekonomika 19 712 19 666 19 133 18 633 18 518 18 646 18 473 132 781
2. Súdržnosť, odolnosť a hodnoty 49 741 51 101 52 194 53 954 55 182 56 787 58 809 377 768
2a. Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť 45 411 45 951 46 493 47 130 47 770 48 414 49 066 330 235
2b. Odolnosť a hodnoty 4 330 5 150 5 701 6 824 7 412 8 373 9 743 47 533
3. Prírodné zdroje a životné prostredie 55 242 52 214 51 489 50 617 49 719 48 932 48 161 356 374
z toho: výdavky súvisiace s trhom a priame platby 38 564 38 115 37 604 36 983 36 373 35 772 35 183 258 594
4. Migrácia a riadenie hraníc 2 324 2 811 3 164 3 282 3 672 3 682 3 736 22 671
5. Bezpečnosť a obrana 1 700 1 725 1 737 1 754 1 928 2 078 2 263 13 185
6. Susedstvo a svet 15 309 15 522 14 789 14 056 13 323 12 592 12 828 98 419
7. Európska verejná správa 10 021 10 215 10 342 10 454 10 554 10 673 10 843 73 102
z toho: administratívne výdavky inštitúcií 7 742 7 878 7 945 7 997 8 025 8 077 8 188 55 852
VIAZANÉ ROZPOČTOVÉ PROSTRIEDKY SPOLU 154 049 153 254 152 848 152 750 152 896 153 390 155 113 1 074 300
PLATOBNÉ ROZPOČTOVÉ PROSTRIEDKY SPOLU 156 557 154 822 149 936 149 936 149 936 149 936 149 936 1 061 058

Parlamentu sa podarilo zabezpečiť najmä:

  • ďalších 15 miliárd EUR v porovnaní s návrhom z júla 2020 na vlajkové programy: Horizont Európa, Erasmus+, EU4Health, InvestEU, Fond pre riadenie hraníc, Nástroj susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce (NDICI), Humanitárna pomoc, Práva a hodnoty, Kreatívna Európa,
  • postupné zvyšovanie celkového stropu VFR na roky 2021 – 2027 z 1074,3 EUR na 1 085,3miliardy EUR v cenách roku 2018,
  • ďalšiu miliardu EUR na nástroj flexibility,
  • nový procedurálny postup (postup rozpočtovej kontroly) na vytvorenie budúcich krízových mechanizmov založených na článku 122 ZFEÚ s potenciálnymi značnými dôsledkami pre rozpočet,
  • zapojenie Parlamentu do využívania vonkajších pripísaných príjmov Next Generation EU, všeobecného prehodnotenia týchto príjmov a pôžičiek a úverov počas nasledujúcej revízie nariadenia o rozpočtových pravidlách, ako aj mechanizmov spolupráce pri budúcich rokovaniach o VFR,
  • zdokonalenie metodiky sledovania výdavkov v oblasti klímy, aby aspoň 30 % výdavkov VFR/NGEU bolo určených na podporu cieľov v oblasti klímy,
  • nový ročný cieľ v oblasti biodiverzity a návrh metodiky merania výdavkov na rodovú rovnosť,
  • reformu zberu, kvality a porovnateľnosti údajov o príjemcoch s cieľom lepšie chrániť rozpočet EÚ vrátane výdavkov NGEU,
  • zahrnutie Európskeho rozvojového fondu do rozpočtu Únie,
  • celkovú výšku finančných prostriedkov na poľnohospodárstvo a súdržnosť porovnateľnú s obdobím 2014 – 2020,
  • vytvorenie Fondu na spravodlivú transformáciu,
  • právne záväzný plán zavádzania nových vlastných zdrojov EÚ.

Hlavným zdrojom navýšenia (11 miliárd EUR) bude nový mechanizmus spojený s pokutami, ktoré vyberá Únia. Jeho výsledkom bude automatické dodatočné pridelenie rozpočtových prostriedkov na príslušné programy v období 2022 – 2027. Celkový strop sedemročného VFR preto postupne dosiahne 1 085,3 miliardy EUR v cenách roku 2018, t. j. o 2 miliardy EUR viac v reálnom vyjadrení ako zodpovedajúci strop VFR na obdobie 2014 – 2020 (1 083,3 miliardy EUR v cenách roku 2018 bez Spojeného kráľovstva vrátane ERF).

Ďalšie navýšenia (2,5 miliardy EUR) pochádzajú z rezerv, ktoré zostali nepridelené v rámci stropov stanovených Európskou radou. Jedna miliarda EUR pochádza zo spätných tokov prostriedkov z investičného nástroja AKT (Európsky rozvojový fond) v prospech NDICI. Pol miliardy EUR pochádza z rozpočtových prostriedkov v oblasti výskumu, ktorých viazanosť bola zrušená, v prospech programu Horizont Európa (článok 15 ods. 3 nariadenia o rozpočtových pravidlách).

Podľa MID sa splátky a úroky z vymáhania pohľadávok majú financovať z rozpočtu EÚ v rámci stropov VFR na obdobie 2021 – 2027 „vrátane dostatočných príjmov z nových vlastných zdrojov zavedených po roku 2021“. Týmto postupom však nie je dotknutý spôsob, akým sa bude táto oblasť riešiť v budúcich VFR od roku 2028, pričom jednoznačným cieľom je zachovať programy a fondy EÚ.

Komisia 22. decembra 2021 predložila návrh nových vlastných zdrojov a cielenú zmenu nariadenia o VFR. Tieto opatrenia sú zamerané najmä na zvýšenie stropov s cieľom zohľadniť výdavky budúceho Sociálno-klimatického fondu a zavedenie nového mechanizmu, ktorý umožní automatické zvýšenie stropov od roku 2025 s cieľom zahrnúť všetky dodatočné príjmy získané z nových vlastných zdrojov na predčasné splatenie dlhu NGEU.

Komisia oznámila, že do 1. januára 2024 predloží preskúmanie fungovania VFR a v prípade potreby návrhy na revíziu.

Viac informácií o tejto téme nájdete na webovom sídle Výboru pre rozpočet.

 

[1]Ú. v. EÚ L 433 I, 22.12.2020, s. 11.
[2]Ú. v. EÚ L 433 I, 22.12.2020, s. 1.
[3]Ú. v. EÚ L 433 I, 22.12.2020, s. 23.
[4]Ú. v. EÚ L 433 I, 22.12.2020, s. 28.
[5]Ú. v. EÚ C 162, 10.5.2019, s. 51.
[6]Ú. v. EÚ C 76, 9.3.2020, s. 103.

Alix Delasnerie