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Política exterior, de seguridad y de defensa: paso a paso

Durante un cuarto de siglo los Estados miembros de la Unión intercambiaban sus pareceres sobre cuestiones de política internacional pero limitándose básicamente a aprobar meras declaraciones. Con el ocaso del imperio soviético y la desestabilización de los Balcanes y la Europa Oriental, la política exterior, de seguridad y de defensa pasó a formar parte de las preocupaciones centrales de la Unión, si bien no hasta el punto de ser objeto de una auténtica política comunitaria eficaz, tal y como desearía la inmensa mayoría de ciudadanos y diputados europeos. El Parlamento ha apostado siempre por unos objetivos más ambiciosos que se plasmen en acciones, en instituciones comunes con competencias para actuar y en medios operativos. Los atentados del 11 de septiembre de 2001 no han hecho sino reforzar esta aspiración, que ahora ha pasado a ser una necesidad.

Para los diputados europeos, la Unión solo podrá hablar con una sola voz en la escena internacional cuando sus Estados miembros tengan la voluntad política de dotarse de una estrategia clara y de instituciones eficaces. Durante largo tiempo los instrumentos de política exterior común se limitaban a la cooperación al desarrollo y las ayudas económicas y urgentes. El Tratado de Maastricht, que entró en vigor en 1993, añadió el instrumento de la diplomacia: la llamada Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). Pero a diferencia de los asuntos económicos, esta política escapa a la lógica comunitaria ya que es fundamentalmente el Consejo ─es decir, los Gobiernos nacionales─ quien decide, las más de las veces por unanimidad. La participación de la Comisión y del Parlamento en el proceso es más bien escasa.

Por su parte, el Tratado de Amsterdam, que entró en vigor en 1999, aspira a colmar estas lagunas. Por un lado, la Unión se dota de la capacidad de intervenir militarmente en la gestión de crisis en misiones humanitarias y de mantenimiento o restablecimiento de la paz (las llamadas "misiones de Petersberg"). Por otro lado, intenta imprimir un rostro humano a esta política creando la figura de un Alto Representante para la PESC. Sin embargo, este Representante actúa en todo momento por cuenta de los Estados miembros y del Consejo y se función puede interferir con otras competencias exteriores propias de la Comisión (desarrollo, ayuda humanitaria, política comercial). Y para paliar la parálisis que genera el mecanismo de la unanimidad, que con frecuencia desembocaba en la adopción de posiciones minimalistas, Amsterdam introduce la "abstención constructiva", que permite adoptar iniciativas sin la necesidad de una participación activa de todos los Estados miembros, y las "cooperaciones reforzadas" entre Estados miembros concretos.

El desarrollo del aspecto militar da un paso más en 1999 cuando el Consejo Europeo de Helsinki decide que en 2003 los Estados miembros deberán estar en condiciones de desplegar tropas en un plazo de sesenta días y de mantener durante al menos un año fuerzas militares de hasta 60 000 hombres capaces de llevar al cabo el conjunto de las misiones de Petersberg.

Coherencia y eficacia

A partir de 2000, en aras de la coherencia, la claridad y la eficacia, el Parlamento comenzó a propugnar una fusión de las figuras del Alto Representante y del Comisario europeo competente para las relaciones exteriores, en la figura de un Vicepresidente de la Comisión. Los diputados defendieron esta tesis con éxito en la Convención sobre el Futuro de Europa, y el proyecto de Tratado Constitucional la recoge. Por el contrario, según este mismo proyecto, el Parlamento no será objeto de más consultas que antes en este sentido y sue deseo de que las decisiones se adopten por mayoría cualificada no se ha visto satisfecho, salvo cuando se trata de una propuesta del Ministro de Asuntos Exteriores respaldada por la Comisión.

En el plano operativo, el proyecto de Constitución prevé la creación de una Agencia Europea de Armamento y las misiones de Petersberg se extienden a las operaciones de desarme y a la lucha contra el terrorismo. Asimismo, una "cláusula de solidaridad" debería favorecer la ayuda mutua entre los Estados y la movilización de sus instrumentos civiles y militares en la lucha antiterrorista. Los diputados proponían también que se añadiese al Tratado una "cláusula de defensa colectiva", similar a la de la OTAN, que se aplicaría a los Estados miembros que lo deseasen. Esta propuesta fue rechazada.

Una influencia cada vez mayor

Si bien son los Estados miembros quienes en última instancia deciden sobre las cuestiones de política exterior, seguridad y defensa, toda acción política u operación llevada a cabo en nombre de la Unión requiere como mínimo que se informe previamente al Parlamento sobre el mandato, las capacidades y las repercusiones financieras de la acción prevista. Estos últimos años, los diputados han ido estableciendo vínculos cada vez más estrechos con el Alto Representante, los Comisarios competentes, la Presidencia de la Unión y los enviados especiales de la Unión a diversas regiones del planeta.

También los diputados pueden reforzar la influencia del Parlamento a través del debate público y político. En sus informes, recomendaciones o preguntas dirigidas a los actores de la Unión, pueden ejercer cierta influencia, por ejemplo invitando a la Comisión a que presente propuestas. Y lo más importante, el Parlamento dispone de prerrogativas presupuestarias que cubren las acciones relativas a la PESC (casi 50 millones de euros para 2003). En contrapartida, el Parlamento no tiene competencias en materia de defensa, un ámbito alimentado directamente por los presupuestos nacionales de los Estados miembros.

Las prioridades políticas del Parlamento se expresan cada año en un informe anual sobre la política exterior, de seguridad y de defensa. En 2002 los diputados se congratularon por una cooperación interinstitucional sin precedentes a raíz de los atentados de septiembre de 2001 y sugirieron atacar el terrorismo de raíz, dialogando prioritariamente con los Estados débiles e inestables. En 2003, respaldaron el compromiso de la Unión en la crisis afgana, no solo en los planos político y económico, sino también en el militar, en el marco de la ISAF (International Security Assistance Force). En el lado negativo, lamentaron que la guerra en Irak haya perjudicado la credibilidad de la PESC, cuyo restablecimiento, a su modo de ver, dependerá de las capacidades militares de la Unión y de la voluntad de ésta de desplegarlas.

Primeras operaciones militares

En 2003 la Unión puso en marcha sus tres primeras operaciones en zonas de crisis, asumiendo de este modo una responsabilidad visible sobre el terreno. El 1 de enero de 2003, una misión de policía de la UE, integrada por 500 hombres, relevó a la ONU en Bosnia y Herzegovina durante tres años, básicamente con objeto de formar una policía local. En marzo de 2003 la Unión llevó a cabo su primera operación militar en la Ex República Yugoslava de Macedonia, tomando el revelo de la OTAN: la Unión desplegó una fuerza militar de 350 hombres (la llamada operación "Concordia") para intentar crear las condiciones de paz necesarias para la implantación de reformas institucionales. A continuación se sumó una misión de policía (200 hombres, operación "Próxima"). Por último, cabe citar la operación "Artemis", que es la primera de carácter militar acometida de manera independiente por la Unión, concretamente en la región de Ituri, en el Congo. Este despliegue demuestra que Europa está esencialmente dispuesta a aceptar el envío de tropas europeas con fines humanitarias, incluso fuera del continente.

"No" a la guerra en Iraq

En un informe fechado en mayo de 2002, el Parlamento advertía a la comunidad internacional del riesgo que suponía la continuación del programa de armamento nuclear por parte del régimen iraquí. El Parlamento entendía que el Iraq estaría en condiciones de dotarse de armas nucleares en un plazo de cinco años si se levantaban las sanciones contra ese país. Por consiguiente, los diputados abogaban por el mantenimiento del embargo sobre el armamento pero pedían el levantamiento del resto de sanciones, y propugnaban una solución política multilateral bajo la égida de Naciones Unidas. El Parlamento rechazaba cualquier acción militar no amparada por resoluciones de Naciones Unidas y apelaba a las autoridades iraquíes a aceptar las inspecciones de la UNMOVIC (United Nations Monitoring, Verification and Inspection Commission), al tiempo que condenaba las graves y reiteradas violaciones de los derechos humanos.

Pocas semanas antes del inicio de la guerra, el Parlamento adoptaba una resolución sobre el Iraq, concretamente el 30 de enero de 2003 (por 287 votos a favor, 209 en contra y 26 abstenciones). Los diputados entendían que las violaciones de la Resolución 1441, constatadas por los inspectores de la ONU, no justificaban el inicio de acciones militares. Por consiguiente, se oponían a cualquier acción militar unilateral y consideraban que un ataque preventivo sería contrario al Derecho internacional. Una vez abiertas ya las hostilidades, los diputados no quedaron al margen de las divisiones existentes entre los distintos Gobiernos europeos y no lograron adoptar una nueva posición común sobre la guerra. En cambio, un informe sobre la reconstrucción del país recabó un notable consenso.

Numerosas iniciativas en Oriente Próximo

En octubre de 2003, con la violencia en Oriente Próximo a la orden del día, el Parlamento aprueba un informe llamando tanto al Gobierno israelí como a la Autoridad Palestina a aplicar incondicionalmente la llamada "Hoja de Ruta" elaborada por el Cuarteto (Estados Unidos, Rusia, UE y ONU). El Parlamento propugna una coexistencia entre dos Estados soberanos que permita a ambos vivir en paz y seguridad. Los diputados condenan sin paliativos el terrorismo palestino y hacen un llamamiento a la Autoridad Palestina para que restablezca el orden público y haga esfuerzos visibles y concretos para desmantelar las organizaciones terroristas. Asimismo, piden al Gobierno israelí que retire sus fuerzas militares de los territorios palestinos, que ponga fin a los asesinatos selectivos y que paralice los asentamientos de colonias y la construcción del "muro de seguridad".

En abril de 2002 el Parlamento aprobó una recomendación al Consejo, pidiéndole que suspendiese el acuerdo de asociación entre la Unión e Israel (por 269 votos a favor, 208 en contra y 22 abstenciones) debido a la escalada bélica de la que hacía responsable al Gobierno israelí. Sin embargo, el Consejo de Ministros no respaldó dicha recomendación.

Por otra parte, en febrero de 2003, a raíz de una petición firmada por unos 170 diputados, se creó un grupo de trabajo para supervisar el uso de las ayudas concedidas a la Autoridad Palestina, dadas las sospechas de algunos de que dichas ayudas eran desviadas a fines no previstos, e incluso a la financiación de redes terroristas. Este grupo de trabajo se inscribía en el contexto del derecho del Parlamento a comprobar la transparencia de las cuentas de la Unión, si bien por otro lado no disponía de las competencias de investigación propias de una comisión de investigación oficial. El 31 de marzo de 2004, el grupo aprobó dos informes, uno "mayoritario" y el otro "minoritario", a causa de las diferencias de interpretación sobre las informaciones recabadas. Con todo, ambos informes recogen como mínimo una conclusión similar: si la Unión, en el futuro, decide renovar una ayuda presupuestaria directa a la Autoridad Palestina, deberán ponerse unas condiciones claras y preverse unos mejores mecanismos de control. Estos informes se debatirán en el seno de las tres comisiones competentes (Presupuestos, Control Presupuestario y Asuntos Exteriores) durante la próxima legislatura.



  
Ponentes:
  
Politica europea en materia de seguridad y defensa después de Colonia y Helsinki: Catherine Lalumière (PES, F)
Armamamento: código de conducta en materia de exportación (1er informe anual): Gary Titley (PES, UK)
Armamento: código de conducta en materia de exportación (2º informe anual): Gary Titley (PES, UK)
Armamento: código de conducta en materia de exportación (3er informe anual): Gary Titley (PES, UK)
Armamento: código de conducta en materia de exportación (4º informe anual): Karl von Wogau (EPP-ED, D)
Situación en el Iraq diez años después de la guerra del Golfo: Baroness Nicholson of Winterbourne (ELDR, UK)
Progresos realizados en la aplicación de la Política Exterior y de Seguridad Común: Elmar Brok (EPP-ED, D)
La nueva arquitectura europea en materia de seguridad y defensa. Prioridades e insuficiencias: Philippe Morillon (EPP-ED, F)
Principales aspectos y opciones fundamentales de la PESC, implicaciones financieras para el presupuesto CE: Elmar Brok (EPP-ED, D)
Equipo de defensa: política europea, industria y mercado: Luís Queiró (UEN, P)
  
Diario Oficial - Textos legislativos finales
  
Política europea común en materia de seguridad y defensa después de Colonia y Helsinki - texto aprobado por el Parlamento
Armamento: código de conducta en materia de exportación (1er informe anual) - texto aprobado por el Parlamento
Armamento: código de conducta en materia de exportación (2º informe anual) - texto aprobado por el Parlamento
Armamento: código de conducta en materia de exportación (3er informe anual) - texto aprobado por el Parlamento
Armamento: código de conducta en materia de exportación (4º informe anual) - texto aprobado por el Parlamento
Situación en el Iraq diez años después de la guerra del Golfo - texto aprobado por el Parlamento
Progresos realizados en la aplicación de la Política Exterior y de Seguridad Común - texto aprobado por el Parlamento
La nueva arquitectura europea en materia de seguridad y defensa. Prioridades e insuficiencias - texto aprobado por el Parlamento
Principales aspectos y opciones fundamentales de la PESC, implicaciones financieras para el presupuesto CE - texto aprobado por el Parlamento
Equipo de defensa: política europea, industria y mercado - texto aprobado por el Parlamento

 

 

 
  Publishing deadline: 2 April 2004