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Politique étrangère, de sécurité et de défense :
à petits pas...

Depuis un quart de siècle, les Etats membres de l'Union échangeaient leurs vues sur les questions de politique internationale, mais se limitaient surtout à adopter des déclarations. Avec la fin de l'empire soviétique et la déstabilisation des Balkans et de l'Europe orientale, la politique extérieure, la sécurité et la défense sont entrées davantage dans les préoccupations de l'Union. Mais pas encore au point d'en faire de véritables politiques communautaires efficaces, comme le souhaiteraient une grande majorité de citoyens et de députés européens. Le Parlement a toujours plaidé pour de plus grandes ambitions, que ce soit en termes d'actions, d'institutions communes capables d'agir et de moyens opérationnels. Les attentats du 11 septembre 2001 n'ont fait que renforcer cette aspiration et cette nécessité.

Pour les députés européens, l'Union ne pourra parler d'une seule voix sur la scène internationale que lorsque ses Etats membres auront la volonté politique de se doter d'une stratégie claire et d'institutions efficaces. Pendant longtemps, les instruments de politique extérieure commune se limitaient à la coopération au développement et à l'aide économique et d'urgence. Le traité de Maastricht, entré en vigueur en 1993, y a ajouté l'instrument de la diplomatie: la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Mais, contrairement aux matières économiques, cette politique échappe à la logique communautaire: c'est essentiellement le Conseil, c'est-à-dire les gouvernements, qui décide, le plus souvent à l'unanimité. La Commission et le Parlement n'y sont guère associés.

Le traité d'Amsterdam, en vigueur depuis 1999, tente de combler deux lacunes. D'une part, l'Union se dote de la capacité d'intervenir militairement dans la gestion des crises pour des missions humanitaires et de maintien ou de rétablissement de la paix (les missions dites "de Petersberg"). D'autre part, elle tente de donner un visage à cette politique en créant un Haut Représentant pour la PESC. Mais celui-ci agit toujours pour le compte des Etats membres et du Conseil et son rôle risque d'interférer avec d'autres compétences extérieures dont dispose la Commission (développement, aide humanitaire, politique commerciale). Et pour remédier à la paralysie de l'unanimité, qui conduisait souvent à l'adoption de positions minimalistes, Amsterdam a introduit "l'abstention constructive", pour permettre l'adoption d'initiative sans exiger la participation active de tous les Etats membres, et les "coopérations renforcées" pour permettre à certains Etats de coopérer plus étroitement.

Le développement militaire se poursuit en 1999 lorsque le Conseil européen d'Helsinki décide que, pour 2003, les Etats membres devront être en mesure de déployer des troupes dans un délai de 60 jours et soutenir pendant au moins une année des forces militaires pouvant atteindre 50 000 à 60 000 hommes, capables d'effectuer l'ensemble des missions de Petersberg.

Cohérence et efficacité

Dès 2000, dans un souci de clarté, de cohérence et d'efficacité, le Parlement européen plaidait pour une fusion des fonctions du Haut Représentant et du commissaire européen responsable des Relations extérieures, sous la forme d'un vice-président de la Commission. Les députés ont défendu cette idée avec succès à la Convention sur l'avenir de l'Europe et le projet de traité constitutionnel reprend cette idée. En revanche, selon le projet de Constitution, le Parlement ne sera guère plus consulté qu'auparavant dans ce domaine et son souhait de voir les décisions se prendre à la majorité qualifiée n'a pas été retenu, sauf lorsqu'il s'agira d'une proposition du ministre des Affaires étrangères soutenue par la Commission.

Sur le plan opérationnel, le projet de Constitution prévoit la création d'une Agence européenne d'armement et les missions de Petersberg sont étendues aux opérations de désarmement et à la lutte contre le terrorisme. Une "clause de solidarité" devrait aussi conduire les Etats membres à s'entraider et à mobiliser leurs instruments civils et militaires dans la lutte contre le terrorisme. Les députés proposaient aussi d'ajouter au traité une "clause de défense collective" semblable à celle de l'OTAN, qui s'appliquerait aux Etats membres qui le souhaitent, mais cette idée n'a pas été retenue.

Un pouvoir d'influence croissant

Même si ce sont les Etats membres qui décident en dernier ressort sur les questions de politique étrangère, de sécurité et de défense, toute action politique ou opération lancée au nom de l'Union nécessite au moins une information préalable du Parlement sur le mandat, les capacités et les incidences financières de l'action envisagée. Ces dernières années, les députés ont établi des liens plus étroits avec le Haut Représentant, les commissaires responsables, la Présidence de l'Union et les envoyés spéciaux de l'Union dans certaines régions du monde.

Les députés peuvent aussi donner des impulsions en nourrissant le débat public et politique. Dans leurs rapports, recommandations ou questions adressées aux acteurs de l'Union, ils peuvent exercer une certaine influence, en appelant par exemple la Commission à soumettre des propositions. Et surtout, le Parlement dispose de prérogatives budgétaires qui couvrent les actions relatives à la PESC (près de 50 millions d'euros pour l'année 2003). En revanche, le PE n'est pas compétent pour ce qui relève de la défense, alimentée directement par les budgets des Etats membres.

Les priorités politiques du PE sont exprimées chaque année dans un rapport annuel sur la politique étrangère, de sécurité et de défense. En 2002, les députés se félicitaient de la coopération sans précédent entre les institutions suite aux attentats de septembre 2001 et suggéraient d'attaquer le terrorisme à la racine, en dialoguant prioritairement avec les Etats faibles et instables. En 2003, ils approuvaient l'engagement de l'Union dans la crise afghane, non seulement sur le plan politique et économique, mais aussi militairement, dans le cadre de l'ISAF (International Security Assistance Force). En revanche, ils déploraient que la guerre en Irak ait nuit à la crédibilité de la PESC dont la restauration, selon eux, dépendra des capacités militaires de l'Union et de la volonté de celle-ci de les déployer.

Premières opérations militaires

En 2003, l'Union a lancé ses trois premières opérations dans des zones de crise et a pris ainsi une responsabilité visible sur le terrain. Le 1er janvier 2003, une mission de police de l'UE, forte de 500 hommes, a relayé l'ONU en Bosnie-Herzégovine pour trois ans, notamment pour former une police locale. En mars 2003, l'Union a conduit sa première opération militaire dans l'ancienne République yougoslave de Macédoine pour prendre la relève de l'OTAN. L'Union y a déployé une force militaire de 350 hommes (opération "Concordia"), pour tenter de créer les conditions de paix nécessaires à la mise en œuvre de réformes institutionnelles. Puis s'y est ajoutée une mission de police (200 hommes, opération "Proxima"). Enfin, l'opération "Artemis" est la première opération de type militaire conduite de manière indépendante par l'Union, dans la région de l'Ituri, au Congo. Ce déploiement montre que l'Europe est fondamentalement prête à accepter, pour les besoins d'une intervention humanitaire, l'envoi de troupes européennes, y compris hors du continent européen.

Non à la guerre en Irak

Dans un rapport de mai 2002, le PE mettait en garde la communauté internationale contre la poursuite du programme d'armement nucléaire par le régime irakien. Il estimait que l'Irak serait en mesure de se doter de l'arme nucléaire dans les cinq ans, si les sanctions contre le pays étaient levées. Les députés appelaient donc au maintien de l'embargo sur les armes mais demandaient la levée des autres sanctions. Ils prônaient une solution politique multilatérale, sous l'égide des Nations Unies. Le PE rejetait toute action militaire qui ne serait pas couverte par des résolutions de l'ONU et appelait les autorités irakiennes à se conformer aux inspections de l'UNMOVIC (United Nations Monitoring, Verification and Inspection Commission), tout en condamnant les violations graves et répétées des droits de l'homme.

Quelques semaines avant le déclenchement de la guerre, le PE adoptait une résolution sur l'Irak, le 30 janvier 2003 (287 voix pour, 209 contre et 26 abstentions). Les députés estimaient que les violations de la résolution 1441, constatées par les inspecteurs de l'ONU, ne justifiaient pas le lancement d'une action militaire. Ils s'opposaient à toute action militaire unilatérale et estimaient qu'une frappe préventive contreviendrait au droit international. Une fois la guerre déclenchée, les députés n'ont pas été épargnés par les divisions qui opposèrent les gouvernements européens et ils n'ont pas pu adopter une nouvelle position commune sur la guerre. En revanche, un rapport sur la reconstruction du pays a recueilli un large consensus.

Proche-Orient: beaucoup d'initiatives

Au mois d'octobre 2003, alors que la violence au Proche-Orient est quotidienne, le PE adopte un rapport qui appelle tant le gouvernement israélien que l'Autorité palestinienne à appliquer sans conditions la "feuille de route" élaborée par le Quartette (Etats-Unis, Russie, UE, ONU). Le PE prône la coexistence entre deux Etats souverains, où chacun puisse vivre en sécurité. Les députés condamnent fermement le terrorisme palestinien et appellent l'Autorité palestinienne à rétablir l'ordre public et à faire des efforts visibles et concrets pour démanteler les organisations terroristes. De son côté, le gouvernement israélien est invité à retirer ses forces militaires des territoires palestiniens, à mettre un terme aux assassinats ciblés et à geler les implantations de colonies ainsi que la construction du "mur de sécurité".

En avril 2002, le PE a adopté une recommandation au Conseil, l'invitant à suspendre l'accord d'association entre l'Union et Israël (269 pour, 208 contre, 22 abstentions) en raison de l'escalade militaire poursuivie par le gouvernement israélien. Mais le Conseil des ministres n'y a pas donné suite.

Par ailleurs, en février 2003, suite à une requête signée par quelque 170 députés, un groupe de travail s'est créé pour vérifier l'utilisation des aides octroyées à l'Autorité palestinienne, dont certains craignaient qu'elles ne soient détournées à d'autres fins, servant même au financement de réseaux terroristes. Ce groupe de travail s'inscrivait dans le contexte du droit du PE à vérifier la transparence des comptes de l'Union, même s'il ne dispose pas des pouvoirs d'investigation d'une commission d'enquête officielle. Le 31 mars 2004, deux rapports (l'un "majoritaire", l'autre "minoritaire") sont adoptés par le groupe de travail, en raison d'une interprétation différente des informations recueillies. Les deux rapports comportent au moins une conclusion similaire: si l'Union décide à l'avenir de renouveler une assistance budgétaire directe à l'Autorité palestinienne, il convient d'y mettre des conditions claires et de l'assortir de meilleurs mécanismes de contrôle. Ces rapports seront discutés par les trois commissions compétentes (budgétaire, contrôle budgétaire, affaires étrangères) lors de la prochaine législature.



  
Rapporteurs:
  
Politique européenne commune en matière de sécurité et de défense après Cologne et Helsinki: Catherine Lalumière (PES, F)
Armements: code de conduite en matière d'exportation (1er rapport annuel): Gary Titley (PES, UK)
Armements: code de conduite en matière d'exportation (2ème rapport annuel): Gary Titley (PES, UK)
Armements: code de conduite en matière d'exportation (3ème rapport annuel): Gary Titley (PES, UK)
Armements: code de conduite en matière d'exportation (4ème rapport annuel): Karl von Wogau (EPP-ED, D)
Situation en Irak onze ans après la guerre du Golfe: Baroness Nicholson of Winterbourne (ELDR, UK)
Progrès réalisés dans la mise en oeuvre de la politique étrangère et de sécurité commune: Elmar Brok (EPP-ED, D)
Nouvelle architecture européenne de sécurité et de défense - priorités et lacunes: Philippe Morillon (EPP-ED, F)
Principaux aspects et choix fondamentaux de la PESC, implications financières pour le budget CE: Elmar Brok (EPP-ED, D)
Equipements de défense: politique européenne, industrie et marché: Luís Queiró (UEN, P)
  
Actes finals publiés au Journal Officiel:
  
Politique européenne commune en matière de sécurité et de défense après Cologne et Helsinki - texte adopté par le Parlement
Armements: code de conduite en matière d'exportation (1er rapport annuel) - texte adopté par le Parlement
Armements: code de conduite en matière d'exportation (2ème rapport annuel) - texte adopté par le Parlement
Armements: code de conduite en matière d'exportation (3ème rapport annuel) - texte adopté par le Parlement
Armements: code de conduite en matière d'exportation (4ème rapport annuel) - texte adopté par le Parlement
Situation en Irak onze ans après la guerre du Golfe - texte adopté par le Parlement
Progrès réalisés dans la mise en oeuvre de la politique étrangère et de sécurité commune - texte adopté par le Parlement
Nouvelle architecture européenne de sécurité et de défense - priorités et lacunes - texte adopté par le Parlement
Principaux aspects et choix fondamentaux de la PESC, implications financières pour le budget CE - texte adopté par le Parlement
Equipements de défense: politique européenne, industrie et marché - texte adopté par le Parlement

 

 

 
  Publishing deadline: 2 April 2004