| A União Europeia não é nem uma federação semelhante aos Estados Unidos, nem uma instância de mera cooperação como as Nações Unidas. É uma construção política, jurídica e institucional única no seu género. Os Estados que a compõem continuam a ser soberanos mas decidiram realizar políticas comuns. Criaram instituições para as definir e as aplicar. Breve descrição das principais.
Toda a mecânica europeia repousa num triângulo institucional: a Comissão, o Conselho e o Parlamento Europeu. A Comissão, verdadeira instância supranacional no Tratado CECA, viu o seu papel ligeiramente reduzido a partir do Tratado CEE. Continua, porém, a ser o motor da integração europeia. É ela, nomeadamente, que detém o poder de iniciativa legislativa e orçamental: a Comissão propõe. Pelo contrário, são o Conselho, onde estão representados os governos, e o Parlamento, que representa os cidadãos, que dispõem. Estas duas instituições partilham de facto o poder de decisão legislativo e orçamental. A este triângulo original veio juntar-se posteriormente um quarto vértice, o Conselho Europeu, que determina o ritmo da vida comunitária.
O Conselho Europeu
A partir de 1961, os chefes de Estado e de governo da CEE passaram a reunir-se de modo informal. Em 1974, decidiu-se confiar um papel mais importante e regular a essas cimeiras. Nascera o "Conselho Europeu" que passaria a reunir duas vezes por ano para impulsionar o desenvolvimento da União e definir as orientações políticas gerais. O próprio Conselho Europeu não exerce o poder legislativo. Adopta posições por consenso. As suas conclusões não têm valor jurídico até ao presente mas no entanto orientam os trabalhos da União, requerendo regularmente às outras instituições a tomada de medidas concretas.
O Conselho Europeu é composto pelos chefes de Estado e de governo e o Presidente da Comissão. Segundo um hábito já consolidado, o Presidente do Parlamento recebe regularmente o Conselho Europeu a quem se dirige no início de cada reunião. Actualmente, a presidência do Conselho Europeu cabe ao mesmo país que exerce a presidência semestral do Conselho de Ministros. Mas o projecto de Constituição elaborado em 2003 pela Convenção sobre o futuro da Europa prevê uma presidência mais longa: o Presidente do Conselho Europeu seria eleito pelos chefes de Estado e de Governo, por maioria, para um mandato de dois anos e meio (ver a nossa nota sobre a Convenção).
O Conselho Europeu reúne-se actualmente quatro vezes por ano. Nos últimos dois anos reunia-se alternadamente em Bruxelas e no Estado-Membro que exercia a presidência semestral. A partir de 1 de Maio de 2004 todas as suas reuniões se realizam em Bruxelas.
O Conselho de Ministros
O Conselho é composto por um representante ministerial por Estado-Membro. É neste fórum que se confrontam os pontos de vista nacionais sobre as decisões a tomar. O Conselho é, com o Parlamento, um dos dois ramos da autoridade legislativa e orçamental, mas dispõe também de poderes de execução. Até 2002, o Conselho podia reunir-se em 16 "formações" diferentes, segundo os assuntos. Decidiu-se racionalizar essas reuniões em 9 formações: assuntos gerais e relações externas; assuntos económicos e financeiros; justiça e assuntos internos; emprego, política social, saúde e consumidores; competitividade; transportes, comunicações e energia; agricultura e pesca; ambiente; educação, juventude e cultura.
O Conselho tem sede em Bruxelas mas em Abril, Junho e Outubro reúne-se no Luxemburgo. Os Estados-Membros sucedem-se na presidência a um ritmo semestral, fixado até 2006: Irlanda e Países Baixos em 2004; Luxemburgo e Reino Unido em 2005; Áustria e Finlândia em 2006. O projecto de Constituição prevê presidências rotativas mais longas, com a duração de um ano, cuja ordem deverá ser adoptada pelo Conselho Europeu por unanimidade, respeitando o princípio de rotação igual entre os Estados-Membros.
Salvo disposições em contrário (por exemplo para a fiscalidade ou certas matérias sociais), o Conselho toma as decisões por maioria qualificada. Actualmente, os votos dos Estados-Membros são ponderados em função do seu peso demográfico, mas segundo uma proporcionalidade degressiva que vai de dez votos para os Estados mais populosos (Alemanha, Reino Unido, França, Itália) a dois votos para os menos povoados (Chipre, Luxemburgo e Malta). Quanto ao Conselho a 25, a partir de 1 de Maio de 2004, o total será de 124 votos e a maioria qualificada exigirá 88, mas apenas durante alguns meses.
Segundo o Tratado de Nice, a ponderação será modificada a partir de 1 de Novembro de 2004, segundo uma lógica mais favorável aos grandes Estados-Membros que, na mesma data, passarão a dispor de apenas um comissário. A nova ponderação dará 29 votos aos mesmos 4 grandes países, 27 à Espanha e à Polónia, 13 aos Países Baixos, ... e 3 a Malta. Ou seja, 321 votos repartidos pelos 25 Estados-Membros, sendo o limiar para a maioria qualificada de 232.
O projecto de Constituição propõe substituir este sistema complexo por uma dupla maioria bastante mais simples: existe maioria qualificada quando metade dos Estados-Membros, representando 60% da população, se pronunciar a favor de uma decisão. Foi essencialmente sobre esta reforma que o Conselho Europeu não conseguiu entender-se na sua reunião de Bruxelas de Dezembro de 2003.
A Comissão
A Comissão é um órgão colegial, politicamente independente, que encarna o interesse geral europeu. Mesmo se o aumento de poder do Conselho Europeu a prejudicou, a Comissão continua a ser o motor indispensável do sistema institucional europeu. Ela detém um poder exclusivo de iniciativa legislativa; dispõe de determinados poderes supranacionais, em particular no domínio da concorrência; é guardiã dos tratados e, a esse título, pode levar os Estados-Membros ao Tribunal de Justiça se não respeitarem os seus compromissos; detém, enfim, a responsabilidade da aplicação das decisões do Parlamento e do Conselho e da execução do Orçamento. Nos domínios da concorrência, do comércio externo e da política agrícola, a Comissão dispõe ainda de poderes independentes, por exemplo para aplicar uma multa a uma empresa ou negociar no seio da OMC.
O termo "Comissão" designa simultaneamente a administração permanente incumbida de assegurar todas essas missões e a instância política do Colégio dos Comissários, com sede em Bruxelas. O mandato dos comissários passou para cinco anos, para corresponder à duração da legislatura parlamentar, uma vez que um dos primeiros actos desta consiste precisamente em investir o presidente da Comissão e o Colégio de Comissários no seu conjunto. Os comissários são propostos pelos Estados-Membros mas, em princípio, são independentes destes. Porém, o Colégio presta contas ao Parlamento Europeu que tem o poder de o destituir por moção de censura (o que nunca se produziu).
O número de comissários é frequentemente considerado uma condição da eficácia do Colégio. Até ao presente havia dois comissários para os "grandes" Estados-Membros, e um para os outros, ou seja, 20 comissários na Comissão da UE a 15. A partir de 1 de Maio de 2004, com o alargamento, esse número passa para 30 com um novo comissário por cada país aderente. A nova Comissão, que assumirá funções em Novembro de 2004, apenas contará com um comissário por Estado-Membro, ou seja, 25, Em virtude do Tratado de Nice, quando a União contar 27 Estados-Membros, o número de comissários deverá ser inferior a 27. Segundo o projecto de Constituição, o número de Comissários "com direito de voto" passaria para 15 em 2009, incluindo o Presidente e o "futuro" Ministro dos Negócios Estrangeiros, enquanto que se manteria um número indeterminado de comissários sem direito de voto. As duas "categorias" repartir-se-iam com base numa rotação equitativa entre os Estados-Membros.
O Parlamento
No esquema institucional triangular é sem dúvida o Parlamento Europeu que viu aumentar mais os seus poderes nas últimas décadas, sobretudo após a sua primeira eleição por sufrágio universal, em 1979. Graças à generalização do processo de co-decisão, que deverá ainda aumentar segundo o projecto de Constituição, o Parlamento tornou-se um verdadeiro co-legislador com o Conselho. Se comparássemos o modelo comunitário com os sistemas federais clássicos, o Parlamento Europeu representaria a câmara dos povos e o Conselho seria de certa forma a câmara dos Estados.
O Parlamento que agora termina funções conta 626 deputados. Com o alargamento e a nova repartição de lugares existirão 732 eleitos após as eleições de 13 de Junho de 2004. O projecto de Constituição prevê um limite máximo de 736 eleitos e atribui um mínimo de quatro deputados aos Estados mais pequenos.
O Parlamento Europeu tem sede em Estrasburgo, onde realiza anualmente 12 sessões plenárias de quatro dias, mas as suas comissões e grupos políticos reúnem-se em Bruxelas, onde têm lugar também sessões plenárias adicionais, enquanto que a sua administração está dividida entre Bruxelas e Luxemburgo.
Dado que as nossas notas foram realizadas na perspectiva das eleições europeias, 8 delas pormenorizam os principais aspectos dos poderes e funcionamento do PE.
Outras instituições e órgãos
Para além das instituições políticas, várias outras instâncias completam a paisagem institucional da União. O Tribunal de Justiça, com sede no Luxemburgo, assegura o respeito do direito comunitário. As outras instituições podem a ele recorrer. Não deve ser confundido com o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem que tem sede em Estrasburgo e depende do Conselho da Europa. Outra instituição que também tem sede no Luxemburgo, o Tribunal de Contas, vela pela boa gestão das finanças comunitárias. Por seu turno, o Provedor de Justiça tem sede em Estrasburgo e vela pela boa administração pelas instituições dos interesses dos cidadãos (ver a nossa nota sobre a cidadania europeia).
Entre as instituições financeiras, o Banco Central Europeu, responsável pela política monetária na zona euro, tem sede em Frankfurt (ver a nossa nota sobre o controlo do BCE) e o Banco Europeu de Investimento, que financia projectos de investimento europeus, tem sede no Luxemburgo.
Dois órgãos consultivos têm sede em Bruxelas: o Comité Económico e Social, que representa as organizações económicas, sociais e cívicas da UE, e o Comité das Regiões onde se exprimem as colectividades regionais e locais. A União conta ainda com 15 agências especializadas, repartidas pela maioria dos Estados-Membros, e que desempenham tarefas técnicas, científicas ou de gestão precisas, por exemplo no domínio do ambiente, dos medicamentos ou da segurança alimentar.
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