Humanitaire hulp

Humanitaire hulp is een onderdeel van het externe optreden van de EU, waarbij wordt ingespeeld op behoeften die ontstaan bij door de mens veroorzaakte rampen en natuurrampen. Het directoraat-generaal Europese Civiele Bescherming en Humanitaire Hulp (ECHO) van de Commissie financiert hulpacties en coördineert het beleid en de activiteiten van de lidstaten. Het Parlement en de Raad dragen als medewetgevers bij aan de invulling van het EU-beleid inzake humanitaire hulp en nemen deel aan het wereldwijde debat over een doeltreffender humanitair optreden.

Rechtsgrond

In artikel 21 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) worden de beginselen van alle externe activiteiten van de EU uiteengezet (artikel 21, lid 2, onder g), heeft betrekking op humanitaire activiteiten).

Artikel 214 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) vormt de rechtsgrond voor humanitaire hulp.

Artikel 214, lid 5, is de rechtsgrond voor de oprichting van een Europees vrijwilligerskorps voor humanitaire hulpverlening.

Regelgevings- en beleidskader

De voorschriften voor het verlenen van humanitaire hulp, waaronder de financieringsinstrumenten daarvoor, zijn uiteengezet in Verordening (EG) nr. 1257/96 van de Raad van 20 juni 1996 betreffende humanitaire hulp. Deze verordening is niet gewijzigd toen andere instrumenten ter voorbereiding van het meerjarig financieel kader voor de periode 2007-2013 werden herzien.

Het algemene beleidskader voor humanitaire hulp is vastgelegd in de “Europese consensus over humanitaire hulp” (2007), die door de drie grootste EU-instellingen (de Commissie, de Raad en het Parlement) is ondertekend. De consensus voorziet in een gemeenschappelijke zienswijze, beleidsdoelstellingen en beginselen van de EU over een aantal onderwerpen, waaronder: internationale humanitaire samenwerking, goed donorschap, risicobeperking en paraatheid, burgerbescherming en civiel-militaire betrekkingen. Bovendien worden in de consensus de vier humanitaire beginselen – menselijkheid, neutraliteit, onpartijdigheid en onafhankelijkheid – opnieuw bevestigd. De tekst voorziet in een beter gecoördineerde en coherente aanpak van hulpverlening, waarbij humanitaire en ontwikkelingshulp aan elkaar worden gekoppeld zodat de EU doeltreffender kan inspelen op de toenemende behoeften.

De EU-maatregelen op dit gebied zijn geregeld bij het besluit betreffende een Uniemechanisme voor civiele bescherming van 2019. Bij dit besluit wordt een besluit uit 2013 gewijzigd, dat bepalingen bevatte inzake preventie, paraatheid, respons en financiering. In de verordening van 2016 betreffende de verstrekking van noodhulp binnen de Unie zijn de omstandigheden bepaald waaronder lidstaten EU-steun kunnen aanvragen. In de verordening worden de subsidiabele acties en financieringsvormen beschreven.

ECHO

A. Overzicht en resultaten

Voor de periode 2014-2020 werd 7,1 miljard EUR toegewezen aan het instrument voor humanitaire hulp. De EU is wereldwijd de grootste verstrekker van humanitaire hulp en levert het grootste gedeelte van de mondiale financiering voor noodhulp aan slachtoffers van door de mens veroorzaakte rampen en natuurrampen. Een gedeelte van die financiering is rechtstreeks afkomstig van de lidstaten, maar een groot deel komt uit de begroting van de EU. Het directoraat-generaal Europese Civiele Bescherming en Humanitaire Hulp (DG ECHO) is het directoraat-generaal van de Commissie dat verantwoordelijk is voor humanitaire bijstand en burgerbescherming. De humanitaire hulpverlening van de EU is gericht op voedsel en voeding, onderdak, gezondheidszorg, water en sanitaire voorzieningen en onderwijs in noodsituaties. Janez Lenarčič is de huidige commissaris voor Crisisbeheer.

ECHO is in de loop der jaren gegroeid en beschikt over lokaal personeel in meer dan 40 plaatselijke kantoren. Het verzorgt zelf echter geen humanitaire hulpprogramma’s; het financiert operaties die worden uitgevoerd door zijn partners, met name door niet-gouvernementele organisaties (ngo’s), agentschappen van de Verenigde Naties en internationale organisaties als het Rode Kruis en de Rode Halve Maan. De belangrijkste taken van ECHO zijn financiële middelen verstrekken, controleren of financiën correct worden beheerd en ervoor zorgen dat de goederen en diensten van zijn partners de getroffen gemeenschappen op doeltreffende en snelle wijze bereiken, teneinde in te spelen op reële behoeften.

Na een natuurramp of andere gebeurtenis waarbij humanitaire hulp vereist is, voeren de deskundigen van ECHO op het gebied van humanitaire hulp een eerste beoordeling uit van de situatie ter plaatse. Vervolgens worden op basis van deze beoordeling snel financiële middelen uitgekeerd — dit is de “op behoeften gebaseerde aanpak”, die kenmerkend is voor het werk van ECHO. De hulp wordt verstrekt via meer dan 200 partners waarmee ECHO voorafgaande contractuele overeenkomsten heeft gesloten. De structuur van ECHO garandeert dat financiële middelen op transparante wijze worden benut en dat de partners daarover verantwoording moeten afleggen.

In 2019 trok ECHO 1,6 miljard EUR uit voor humanitaire hulp en burgerbescherming. Dit bedrag weerspiegelt de voortdurende inzet van de Commissie om in te spelen op de uitzonderlijk grote mondiale behoeften, die hoofdzakelijk worden veroorzaakt door verschillende aanhoudende conflicten en het recordaantal van meer dan 60 miljoen gedwongen ontheemden wereldwijd. De oorspronkelijke EU-begroting voor humanitaire hulp is in de afgelopen jaren regelmatig verhoogd door middel van aanvullende overdrachten, met middelen die hoofdzakelijk afkomstig zijn uit de reserve voor noodhulp van de EU, de herschikking uit andere begrotingsonderdelen en het Europese Ontwikkelingsfonds.

In het akkoord dat in november 2020 onder het Duitse voorzitterschap is bereikt, is bepaald dat er tijdens het volgende meerjarig financieel kader (2021-2027) een totaalbedrag van 10,3 miljard EUR zal worden toegewezen aan humanitaire hulp.

Beleidsprioriteiten en de reactie op de COVID-19-pandemie

ECHO streeft naar een verbetering van zijn respons in noodsituaties en biedt hulp aan niet-EU-landen teneinde hun eigen capaciteit om te reageren op crises te versterken en bij te dragen aan langetermijnontwikkeling. Het coördineren van humanitaire en ontwikkelingshulp en het doorbreken van de vicieuze cirkel van klimaatverandering, honger en armoede zijn belangrijke doelstellingen voor de EU.

Rampenparaatheid vormt eveneens een onderdeel van de weerbaarheid waar ECHO de nadruk op legt. De EU draagt in belangrijke mate bij aan de vormgeving van de inspanningen van de internationale gemeenschap op het gebied van risicobeheersing bij rampen. De Europese Unie ondersteunt het kader van Sendai voor rampenrisicovermindering, dat in 2015 werd ondertekend. In 2016 publiceerde de EU haar actieplan over het kader van Sendai voor rampenrisicovermindering. In het actieplan wordt een benadering op basis van rampenrisicogegevens geïntegreerd in de beleidsvorming en worden voorstellen gedaan voor concrete activiteiten met betrekking tot de kennis van risico’s, risico-investeringen en paraatheid en weerbaarheid bij rampen. In 2012 publiceerde de Commissie een mededeling over weerbaarheid, die in 2017 werd herzien. Met de mededeling werd beoogd een strategische aanpak ten aanzien van weerbaarheid te formuleren waardoor de impact van het extern optreden van de EU kan worden vergroot.

Gezien de grote aantallen vluchtelingen en ontheemden in crisissituaties die vaak lang aanhouden, is de EU in 2016 overeengekomen om een sterkere op ontwikkeling gerichte benadering uit te werken voor gedwongen ontheemding. De EU legt meer nadruk op de ondersteuning van de sociaal-economische inclusie van gedwongen ontheemden en de aanpak van de onderliggende oorzaken van langdurige ontheemding in het licht van het alomvattend reactiekader voor vluchtelingen van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de vluchtelingen en de inzet van de Wereldbank op het gebied van ontheemding.

De EU en de lidstaten hebben een belangrijke rol gespeeld bij de wereldtop over humanitaire hulp, die in mei 2016 in Istanboel gehouden is. De EU zelf heeft 100 toezeggingen gedaan om bij te dragen aan de “agenda voor de mensheid”, die op de top is gepresenteerd door de secretaris-generaal van de VN, en om de “Grand Bargain” ten uitvoer te leggen, een innovatief nieuw akkoord tussen verschillende humanitaire hulpverleners om de financiële doeltreffendheid en doelmatigheid te verhogen.

Genderintegratie en de bestrijding van gendergerelateerd geweld blijven prioriteiten voor DG ECHO, dat een gendermarker voor humanitaire hulpoperaties heeft ingevoerd. Aansluitend op de behoefte om voorrang te geven aan de kwetsbaarste groepen, is de ondersteuning van het onderwijs aan kinderen in noodsituaties een ander aandachtspunt.

Sinds de uitbraak van de COVID-19-pandemie, heeft de Europese Commissie gestaag haar humanitaire respons verhoogd. In oktober 2020 had zij hier al 420 miljoen EUR aan uitgegeven. Dit bedrag is onder andere benut voor het volgende:

  • De Commissie heeft middelen vrijgemaakt voor de ondersteuning van het werk van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO). Met deze steun, die in totaal 30 miljoen EUR bedraagt, is de respons en de paraatheid bij noodgevallen in tien landen verbeterd.
  • In landen als Colombia, Nigeria en Oekraïne zijn nog lopende operaties gestart om rekening te houden met pandemie-gerelateerde behoeften.
  • In mei 2020 is er nog eens 50 miljoen EUR beschikbaar gemaakt voor steun in verband met de pandemie-gerelateerde behoeften die in het wereldwijde humanitaire responsplan van de VN zijn vastgesteld. Als onderdeel van dit plan ondersteunt de Commissie ook het Wereldvoedselprogramma door vervoersdiensten aan te bieden als oplossing voor beperkingen en verstoringen bij commerciële vervoersdiensten, zodat belangrijk gezondheids- en humanitair personeel en belangrijke vracht kunnen worden verplaatst.
  • Er is 83 miljoen EUR besteed aan de versterking van de humanitaire respons van de EU in zeven landen.

Sinds de uitbraak van de pandemie in Europa, heeft de Commissie ontwikkelingssamenwerking verschillende vergaderingen gehouden met commissaris Lenarčič over het humanitaire werk van de Commissie ter bestrijding van de gevolgen van de pandemie in ontwikkelingslanden.

B. Andere instrumenten

De EU-hulp omvat nog drie andere takken: het Uniemechanisme voor civiele bescherming, het Europees vrijwilligerskorps voor humanitaire hulpverlening en een nieuw rechtskader voor de verlening van noodhulp binnen de Unie.

  • Bij het in 2001 opgezette Uniemechanisme voor civiele bescherming zijn nu de EU-lidstaten en zes andere landen betrokken: Noord-Macedonië, IJsland, Montenegro, Noorwegen, Servië en Turkije. Dit Uniemechanisme is gebaseerd op een reeks instrumenten: (1) de Europese pool voor civiele bescherming, dat voorziet in een pool van vooraf door de deelnemende landen vastgelegde, vrijwillig afgestane middelen voor noodhulp en een gestructureerd proces om eventuele capaciteitstekortkomingen vast te stellen; (2) het Coördinatiecentrum voor respons in noodsituaties (ERCC), dat fungeert als operationeel centrum dat dag en nacht interventies op het gebied van bescherming coördineert; (3) het gemeenschappelijk noodcommunicatie- en informatiesysteem (Cecis), dat is bedoeld om de noodcommunicatie te verbeteren door middel van een webgebaseerde waarschuwings- en meldingsapplicatie; en (4) een netwerk van opgeleide deskundigen die op korte termijn inzetbaar zijn. Het mechanisme voor civiele bescherming is in 2019 versterkt door de oprichting van rescEU, een nieuwe capaciteitsreserve die al operationeel was tijdens het bosbrandseizoen van 2019. Er wordt verwacht dat het toepassingsgebied ervan wordt uitgebreid naar andere gebieden, zoals medische noodsituaties en chemische, biologische, radiologische en nucleaire incidenten. Het zal worden gebruikt als een laatste redmiddel, dat wordt ingezet wanneer een lidstaat zijn eigen middelen heeft uitgeput en niet kan worden geholpen door andere lidstaten, omdat die bijvoorbeeld te kampen hebben met een soortgelijke ramp.
  • Het Europees vrijwilligerskorps voor humanitaire hulpverlening werd voor het eerst genoemd in artikel 214, lid 5, van het Verdrag van Lissabon en werd in maart 2014 opgericht als het EU-vrijwilligersinitiatief voor humanitaire hulp. Het initiatief is bedoeld om de weerbaarheid van kwetsbare gemeenschappen in derde landen te verbeteren, door het vermogen van de EU om in te spelen op humanitaire crises te vergroten. De begroting voor het initiatief bedraagt 147,9 miljoen EUR voor de periode 2014-2020.
  • Op 15 maart 2016 keurde de Raad een verordening betreffende de verstrekking van noodhulp binnen de Unie goed om in te spelen op de moeilijke humanitaire situatie als gevolg van de vluchtelingencrisis. Middels de nieuwe verordening kan de EU Griekenland en andere getroffen lidstaten helpen de humanitaire noden van vluchtelingen te lenigen. De verordening kan in de toekomst ook worden ingezet om te reageren op andere uitzonderlijke crises of rampen met ernstige humanitaire gevolgen, zoals nucleaire ongevallen of terroristische aanslagen. DG ECHO is met de uitvoering belast. De EU zal tussen 2016 en 2019 643 miljoen EUR aan financiële middelen (uit begrotingsonderdelen voor binnenlands beleid zonder nadelige gevolgen voor humanitaire hulp in derde landen) ter beschikking stellen via partnerorganisaties, zoals de VN-agentschappen, het Rode Kruis en ngo’s.

Rol van het Europees Parlement

Op het gebied van beleid inzake humanitaire hulp treedt het Parlement samen met de Raad op als medewetgever. Over de rechtsgrond van het door de Commissie voorgestelde beleid inzake humanitaire hulp (verordeningen) wordt, in overeenstemming met de gewone wetgevingsprocedure van de EU, onderhandeld met zowel de Raad als het Parlement, die er al dan niet hun goedkeuring aan geven. De uitvoeringsmaatregelen van de Commissie worden ook voorgelegd aan het Parlement, dat toezichthoudende bevoegdheden heeft. Binnen het Parlement valt humanitaire hulp onder de taken van de Commissie ontwikkelingssamenwerking (DEVE), en burgerbescherming onder de taken van de Commissie milieubeheer, volksgezondheid en voedselveiligheid (ENVI).

Daarnaast houdt het Parlement toezicht op de verlening van humanitaire hulp en zorgt het ervoor dat de begroting aansluit op de humanitaire behoeften. Het Parlement heeft regelmatig benadrukt dat de financiering voor humanitaire hulp moet worden verhoogd, en erop aangedrongen dat de steeds groter wordende kloof tussen vastleggingen en betalingen moet worden gedicht.

De commissie DEVE en het Parlement hebben ook geprobeerd om – door middel van adviezen en resoluties, waaronder initiatiefverslagen – de strategische besluiten en beleidsoriëntaties van de Commissie te beïnvloeden, bijvoorbeeld inzake de bijdrage van de EU aan de wereldtop voor humanitaire hulp, onderwijs in noodsituaties en de respons op de uitbraak van ebola. Het Parlement evalueert het jaarlijkse werkprogramma van de Commissie en de operationele strategie van ECHO. De commissaris voor Crisisbeheer wordt regelmatig uitgenodigd voor gedachtewisselingen met de commissie DEVE. De goedkeuring van de “Europese consensus betreffende humanitaire hulp” in 2007 beantwoordde in niet geringe mate aan de krachtige standpunten van het Parlement. Het Parlement heeft ook actief gewerkt aan de bevordering van andere beleidsprioriteiten, zoals weerbaarheid, voedselzekerheid en de koppeling van humanitaire en ontwikkelingshulp.

Om het toezicht van het Parlement op humanitaire hulp te verbeteren, benoemt de commissie DEVE sinds 2006 elke tweeënhalf jaar een permanente rapporteur voor humanitaire hulp. De huidige rapporteur is Norbert Neuser (S&D-Fractie, Duitsland). Zijn taak bestaat onder andere uit het verdedigen van de belangen van de begroting voor humanitaire hulp, het toezicht op humanitaire hulpprogramma’s en het onderhouden van nauwe contacten met de humanitaire hulpgemeenschap. De rapporteur is eveneens verantwoordelijk voor een verslag over de tenuitvoerlegging van het instrument voor humanitaire hulp.

 

Ulrich Jochheim